Acuerdo de París: la mayor esperanza la dieron millonarios inversores

Tuve la suerte de estudiar economía ambiental en la Universidad de Massachusetts. Allí cursé tres materias (Microeconomía de la Cooperación, Coordinación y Conflicto, Economía Institucional y Teoría de Juegos) con dos profesores que me marcaron profundamente: Sam Bowles y Herbert Gintis. Ellos me enseñaron todos los esfuerzos que desde la academia de economía se habían hecho y se estaban haciendo para tener un modelo más real del comportamiento de los agentes económicos (consumidores, firmas, países, etc.), incluidos los esfuerzos de ElinorOstrom (Premio Nobel de Economía 2009) para entender qué características de los miembros de una comunidad y de sus reglas evitaban la Tragedia de los Comunes. En el mismo departamento donde estudié yo, hizo su maestría Scott Barret, autor de varios artículos académicos y libros donde se pregunta básicamente qué tienen los acuerdos internacionales que funcionan y qué acuerdo internacional del clima puede funcionar.

Cuento esto porque con la teoría económica que me enseñaron estos profesores, ortodoxa y heterodoxa, es difícil ser optimista con el Acuerdo de París que resultó de la COP21 de la Convención Marco de las Naciones Unidades para el Cambio Climático, anunciado el pasado sábado 12 de diciembre.

Empecemos por lo sustancial del acuerdo para luego pasar a algunas reflexiones que son el objetivo de este artículo. Las reflexiones se dividen en pesimistas y optimistas.

Lo sustancial del acuerdo:

Objetivo

* Mantener el aumento de la temperatura global del planeta "muy por debajo" de 2°C con respecto a la temperatura media del planeta antes de la revolución industrial, y hacer esfuerzos para limitar el incremento de la temperatura a 1.5°C. (Art. 2).

* Se debe alcanzar el pico de emisiones globales "lo antes posible" para alcanzar "un balance" entre las emisiones antropogénicas y las capturas por los sumideros en la segunda mitad de este siglo. (Art. 4).

Vigencia

* El Acuerdo entrará en vigencia 30 días después que lo firmen al menos 55 países que representen al menos 55% de las emisiones globales (Art. 28)

Instrumentos

* El instrumento elegido para determinar los aportes de cada país a la reducción global de emisiones son las "contribuciones intencionales y nacionalmente determinadas" (INDCs, por sus siglas en inglés). Estos son documentos que la mayoría de los países ya envió a la conferencia de París antes de que ésta comenzara, donde se establecen los planes de cada país en cuanto a la reducción de gases de efecto invernaderos. (Art. 3).

* Los países deben comunicar una nueva INDC cada 5 años. Cada sucesiva INDC debe significar un progreso respecto a la anterior. (Art. 4).

* La Conferencia de las Partes (COP) elaborará un inventario global de emisiones para analizar el progreso del acuerdo. El primer inventario será en 2023. (Art. 14).

Diferencias entre países

* Se reconoce que los países en desarrollo están en una situación diferente, que los países desarrollados tienen que liderar en la disminución de emisiones y "apoyar" las medidas que tomen los países en desarrollo. (Art. 4).

* Los países desarrollados que firmen el acuerdo deben proveer recursos financieros a los países en desarrollo que firmen el acuerdo para financiar sus proyectos de mitigación y adaptación (Art. 9).

* Estas diferencias que se reconocen en el acuerdo se plasman además en requerimientos más flexibles para los países en desarrollo que firmen el acuerdo, como por ejemplo los referidos a la transparencia de los informes (siguiente punto). Los países menos desarrollados y los estados isleños en desarrollo pueden mandar esta información "a discreción" (Párrafo 91 del anexo).

Transparencia

* Se establece un marco de transparencia en la información a brindar a la Convención en cuanto a las reducciones de emisiones planificadas en los INDCs. (Art. 13). Las bases de esta transparencia son (a) la provisión a la Convención por parte de los países de toda la información que sea necesaria para clarificar las INDCs (Art. 4), y (b) la utilización de una metodología común en la preparación del inventario de emisiones antropogénicas y de captura de los sumideros que los países deben enviar a la convención. La metodología, que incluirá una base común, métricas comunes, y un sistema de medición, reporte y verificación común, será aprobada por el IPCC y acordada por la COP.Los países desarrollados deberán reportar también información clara respecto a sus transferencias de tecnología y dinero (Art. 13).

* Esta información pasará por una revisión de un comité de expertos (Art. 13).

* Los países en desarrollo podrán recibir apoyo para construir las capacidades que les falten para cumplir con estos requerimientos técnicos de los reportes y de transparencia (Art. 13).

* Transferencia internacional de esfuerzos de mitigación:

* Los países podrán voluntariamente involucrarse en "enfoques cooperativos" con otros países para la transferencia internacional de resultados de mitigación. Estas transferencias de mitigación pueden contar como parte del INDC para el país que la recibe y no debe contar para el país que las transfiere (Art. 6).

Cumplimiento

* Se establecerá un mecanismo para facilitar la implementación y promover el cumplimiento pero se menciona explícitamente que será no-punitivo (Art. 15)

* Cualquier país puede salirse del Acuerdo de París en cualquier momento luego de transcurridos tres años de entrado en vigencia (Art. 28).

Reflexiones

Como dice Andrew Revkin en el editorial del NYT del domingo 13, el Acuerdo de París es al mismo tiempo un punto de inflexión y un enorme fallo.Un punto de inflexión porque por primera vez se llega a un acuerdo que proveerá un marco para transitar el camino hacia un mundo sin combustibles fósiles.Una falla porque no es suficiente para evitar impactos graves del cambio climático.Según BjonLomborg: el Acuerdo de París es como ponerse a dieta y gritar victoria luego de la primera ensalada.

Empecemos por lo malo del Acuerdo para terminar con esperanza:

Por qué preocuparnos

Llega tarde: para cuando se haga efectivo (¿2020?), es probable que ya se haya emitido una cantidad de GEI que haga imposible mantener el aumento de la temperatura por debajo de 1.5C. en este marco, la mención a 1.5°C como objetivo parece ser retórica.

Las reducciones de emisiones que prevé el acuerdo son nacionalmente determinadas y no son vinculantes en el sentido de que no hay sanciones previstas para aquellos países que no las cumplan; son solo promesas. Esto se debe básicamente a la oposición de EE.UU. para que así sea. Obama no quería reducciones vinculantesporque eso hubiera requerido aprobación del congreso, lo que no iba a suceder.Que no haya sanciones para los países que no cumplan con el acuerdo hace muy difícil creer que se vaya a cumplir. Aún más, son los países que no cumplan con sus INDCs los que van a tener más poder de negociación dentro de 5 años en la próxima reunión.

De acuerdo a los propios cálculos de Naciones Unidas, las INDCs presentadas por los países antes de la COP de París representan una caída en las emisiones de GEI de entre 4 y 5 giga-toneladas de CO2 equivalente por año (GtCO2e/año) en 2030. Las actuales políticas implementadas por algunos países antes de la Convención de Paris de manera independiente representan unas 5 GtCO2e/año adicionales. Para estar en 2030 en el sendero de emisiones globales consiste con un 66% de chance de mantenernos por debajo de una aumento de 2°C en 2100 debemos reducir éstas en aproximadamente 22 GtCO2e/año con respecto a la línea de base. Es decir, tenemos que lograr el doble de las reducciones que lograríamos con los INDCsy medidas actuales.

La solución preferida de los economistas (un precio al carbono) parece lejos. El mejor resultado en este sentido fue la inclusión del mecanismo de "Transferencia internacional de esfuerzos de mitigación", bajo el cual los mercados de permisos transferibles de emisión de gases de efecto invernadero pueden vincularse a instancias de la voluntad de sus reguladores. California y Quebec ya lo hicieron, por ejemplo, y posiblemente lo haga también British Columbia.

La ausencia de un mecanismo global para ponerle un precio al carbono tiene dos problemas: (1) mientras los combustibles fósiles sigan siendo más baratos que los alternativos, se seguirán quemando, (2) la solución propuesta es más cara. EEUU, China y Europa tienen grandes mercados de gases de efecto invernadero. Pero los límites máximos de emisiones globales (los "techos") en estos mercados son muy altos. Como consecuencia, el precio de la tonelada de CO2 en estos mercados está muy por debajo de lo que necesitamos para evitar un cambio climático muy costoso. Pero el resto de los países están mucho más atrasados. Y hay muchos que no quieren oír hablar de un precio al carbono (Venezuela y Arabia Saudita a la cabeza). Mientras eso siga así, estaremos lejos de un precio global al carbono, el cual requiere no sólo un acuerdo sino un acuerdo sobre cómo hacerlo cumplir.

Es decir, un acuerdo entre países sobre la forma en que los que no cumplan con ponerle un precio a sus emisiones de carbono sean castigados. El "policía" propuesto ha sido la OMC. La que no se encuentra convencida de la idea de aplicar un arancel a los productos que no reflejen sus costos externos por emisión de gases de efecto invernadero. Jean Tirole, premio Nobel de Economía 2014, sostiene que una solución posible sería que una coalición del clima, conformada por los grandes emisores mencionados más arriba, convenza a la OMC de esto.

Porque ponernos contentos

Se llegó a un acuerdo que firmaron todos los países. Esto no había sido posible antes.

Lo mejor de París quizás haya sucedido "fuera" de las negociaciones: el 29 de noviembre en París se hicieron dos anuncios en este sentido. La creación de "MissionInnovation", un compromiso de 20 países que se comprometen a más que duplicar su inversión en investigación y desarrollo de tecnología para energías limpias en un plazo de 5 años. La idea es identificar aquellas tecnologías que tienen más chances de poder ser llevadas al mercado a ser comercializadas.

La otra es BreakthroughEnergyCoalition, una coalición de inversores de varias partes del planeta que financiarán a compañías que están sacando del laboratorio nuevas tecnologías de energía limpia y poniéndolas en el mercado. Esta coalición focalizará sus inversiones en aquellos países que participan de la "MissionInnovation". ¿Por qué es importante el anuncio de esta coalición liderada por Bill Gates? Desde un punto de vista dinámico, la razón por la que uno quiere ponerle un precio al carbono, además de para internalizar las externalidades, es incentivar el desarrollo de tecnologías alternativas que produzcan menos de esta externalidad (cambio climático). BreakthroughEnergyCoalition representa la aparición de estos fondosen ausencia de un precio al carbono.(No deja de resultar paradójico que la mayor esperanza de corregir una externalidad gigante creada por el sistema capitalista, en mi opinión, venga de la mano de otra de las cosas negativas que genera el sistema (la desigualdad) y el mismo afán de beneficio económico que generó la externalidad).

Uruguay

Uruguay fue a París con algunos objetivos claros. En primer lugar, asegurar que en el acuerdo figure la necesidad que los países más ricos financien la mitigación y la adaptación de los menos ricos. Esto figura en el acuerdo, como se vio más arriba. En segundo lugar, que no se incluya ninguna medida para-arancelaria o arancelaria como mecanismo de cumplimiento de los acordado en materia de reducción de emisiones que pudiera afectar a nuestras exportaciones agropecuarias (de carne, sobre todo). Eso también se logró. De acuerdo al Presidente del Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático, Dr. Ramón Méndez, Uruguay volvió de París con el 100% de sus objetivos cumplidos. La posición de Uruguay es consistente con el comportamiento estratégico y la justicia: Uruguay no causó el problema, y no quiere gastar recursos en solucionarlos, quiere que le financien la adaptación.

Conclusión

No hay nada consistente con la teoría económica o de juegos consistente que permita ser optimista con el Acuerdo de París. Paradójicamente, el optimismo tiene como mejor fundamento una iniciativa de millonarios inversores para financiar el desarrollo de tecnologías verdes. El motivo de estos inversores es tanto hacer lo correcto como ganar dinero.

El otro optimismo se debe basar en el enfoque de abajo hacia arriba ("bottom-up"). El futuro depende de las acciones individuales de los países líderes (en emisiones y políticamente). China es una esperanza porque tiene incentivo a bajar las emisiones por el problema de la contaminación del aire que sufre su población. EE.UU., aparte de las iniciativas estatales (el AB 32 de California, el RGGI de los estados del Este), tiene a un presidente que quiere dejar un legado. Europa continúa con su EUETS. Básicamente, estamos en manos de los 5 grandes emisores: China, EEUU, UE, Rusia e India. Entre ellos producen el 65% de las emisiones. La esperanza puede depositarse en los esfuerzos que ya están haciendo algunos de estos países/uniones de países, más sus intentos de vinculación entre ellos. Todo esto en el marco del Acuerdo de París, que es todo lo que los políticos nos pudieron dar como mecanismo de arriba-hacia-abajo ("top-down").