¿Ahorrar en tiempos de bonanza?

Los expertos debaten la conveniencia de implementar una regla fiscal contracíclica

La instauración de una regla fiscal contraciclica que limite la evolución del gasto público en momentos de bonanza y que posibilite el ahorro de recursos para usar en tiempos de "vacas flacas", reaparece cada tanto en el debate económico de gobernantes y expertos. En definitiva, se trata de crear un artilugio institucional que le ate las manos a los gobernantes de turno y evite tentaciones asociadas a un nivel de ingresos excepcional que no se podrá mantener en el futuro.

Este año no fue la excepción. El ajuste fiscal dispuesto por el gobierno con el objetivo de mejorar el resultado de las cuentas públicas –basado en un reordenamiento del gasto y, fundamentalmente, un incremento de los ingresos públicos a través de un aumento de impuestos enfocado principalmente en los trabajadores de mayores ingresos– volvió a poner el tema sobre la mesa.

También hizo evidente que la década de bonanza económica histórica no fue aprovechada para generar margen de maniobra ante el cambio de los vientos.

Sin embargo, hasta ahora el sistema político no ha sido capaz de encontrar la fórmula que posibilite el ahorro de excedentes en el sector público para evitar que el país tenga que hacer frente de forma repetida a desequilibrios fiscales, tanto en los buenos como en los malos momentos de los ciclos económicos. Desde la restauración democrática, solo en un año (1991) el gobierno gastó menos de lo que le ingresó. Pero si se pasa raya a la totalidad de cada período de gobierno, todos terminaron en números rojos.

Hoy hay autoridades de gobierno, como el presidente del Banco Central (BCU), Mario Bergara, que sostienen que la ley de Endeudamiento ya opera como regla fiscal. Mediante ese mecanismo, el Parlamento le pone un límite a la capacidad del gobierno para financiar un déficit fiscal –tanto a través del endeudamiento, el uso de reservas o la emisión monetaria–, aunque luego tiene una amplia flexibilidad para aprobar desvíos.

También en junio pasado, durante una comparecencia en la Comisión de Presupuestos y Hacienda de la Cámara de Diputados, el ministro de Economía y Finanzas, Danilo Astori, recordó que Uruguay tiene "una regla fiscal indirecta", pero también reconoció que hay otras posibilidades.

"Este es un tema sobre el que Uruguay debe reflexionar. Estamos abiertos a discutir otras posibilidades que pueden ser más útiles para el país. No tenemos posición al respecto, soy muy sincero. Entendemos que la regla fiscal vigente en Uruguay tiene la ventaja de la flexibilidad y de la respuesta a situaciones a veces excepcionales e imprevistas, pero reconocemos que hay otros caminos que pueden ser importantes", sostuvo Astori en esa ocasión.

Otras visiones sobre el tema se vuelcan a que se diseñe un dispositivo institucional votado por consenso del sistema político, en donde las decisiones sobre cuánto gastar no estén libradas a eventuales mayorías parlamentarias.

Para el economista Javier de Haedo si bien "nadie tiene la verdad" sobre si debe existir una regla fiscal o no –y tampoco de qué tipo–, "la historia marca que en todos los gobiernos el gasto ha sido procíclico".

"Cuando la situación era espectacular y la economía volaba, el sector público le echaba más leña al fuego y se quedaba sin leña para enfrentar la situación cuando el sector privado entraba en fase descendente", sostuvo el jueves el economista en el programa En la Mira de VTV. Desde su punto de vista, el mecanismo vigente por el que se fija el tope de endeudamiento "se burla dos por tres" en el Parlamento, utilizando mayorías propias para establecer nuevos topes.

"Es inadmisible que después de haber tenido 10 años gloriosos y extraordinarios que solo se comparan con 1944 y 1953, donde crecimos igual (5,6%), se tenga que hacer un ajuste fiscal. No tiene lógica ninguna", apuntó De Haedo.

Regla fiscal a la chilena

Una regla fiscal "a la chilena" fue la propuesta que lanzó en junio pasado el director académico del Centro de Estudios de la Realidad Económica y Social (Ceres), Ernesto Talvi. A su entender, el gobierno del Frente Amplio no hubiera tenido ninguna necesidad de subir impuestos ni de bajar gastos si hubiera ahorrado durante el "boom".

Si se hubiera aplicado la herramienta a partir de 2009, se habrían generado superávit fiscales en cada año desde 2010; y el nuevo gobierno, en lugar de un déficit cercano a 4% del Producto Interno Bruto (PIB), se hubiera encontrado con un superávit del 2% del PIB. "Chile hoy está pensando en bajar impuestos y aumentar el gasto en infraestructura. (...) En Uruguay siempre tenemos déficit, esa es la regla fiscal uruguaya", había dicho el economista

El modelo chileno establece que el gobierno solo puede gastar los recursos con los que va a poder contar en el futuro de manera sostenida y no los que surjan de condiciones excepcionales y transitorias. Un comité independiente de expertos se encarga de definir cuáles son los ingresos de los que se podrá disponer y el gobierno de turno decide en qué gastar, pero no cuánto. En tanto, los ingresos excepcionales se ahorran en un fondo soberano que se invierte en títulos internacionales de bajo riesgo para utilizar en épocas de dificultad.

Por otro parte, esta semana el director de la Asesoría Financiera y Macroeconómica del Ministerio de Economía, Andrés Masoller, manifestó ser "escéptico" respecto al uso de reglas fiscales. En una conferencia organizada por el Banco Mundial (BM), relativizó el caso chileno y sostuvo que el manejo del gasto en el país trasandino ha sido menos prudente que en otros países donde no hay ese tipo de instrumento.

También esta semana, Mario Bergara dijo que "no se le podía pedir que ahorrara" al Uruguay de la última década debido a la "deuda social" que existía como consecuencia de la crisis de 2002.

Una discusión pendiente

En 2005, cuando el Frente Amplio alcanzó el gobierno, Astori (que, como ahora, era el ministro de Economía) propuso en el proyecto de ley de Presupuesto Quinquenal establecer una regla fiscal basada en el gasto público, acotando su crecimiento a un máximo de 3% anual.

Pero el Frente Amplio no dio lugar a esa discusión, que, a lo largo de los años, partidos de oposición intentaron plantear pero nunca se instaló, ni mucho menos se estuvo cerca de concretar. En las elecciones de 2014, la regla fiscal aparecía en el programa de algunos partidos políticos de oposición.

El Partido Nacional hablaba de generar un acuerdo en torno a una regla fiscal para ser consensuada entre gobierno, oposición, trabajadores y empresarios. "Lo importante es que el comportamiento del gasto quede asociado al del producto, y que se generen fondos que permitan amortiguar las oscilaciones del ciclo económico", decía el documento de los nacionalistas.

Luego en 2015 el líder colorado Pedro Bordaberry propuso la creación de una "regla fiscal estructural con el fin de prevenir futuras crisis económicas", pero también sin éxito.

Este año el senador y líder del Partido Independiente, Pablo Mieres, propuso discutir de una vez esa idea. En diálogo con El Observador, recordó que su partido no solo lo incluyó en sus plataformas programáticas en campaña electoral, sino que además llevó un proyecto de ley al Parlamento para que se discutiera. Sin embargo, sostuvo que en ningún momento la coalición de izquierda dio lugar al debate.

Las dificultades para su implementación en la práctica no solo se limitan al espectro político, sino también a aspectos técnicos vinculados con cual deberían ser las variables a tomar en cuenta para establecer la regla.

En algunos países el ancla de referencia suele ser un commoditie de fuerte impacto en la recaudación. Eso no sería viable en el caso uruguayo, por lo que varios expertos consideran que la relación entre la actividad económica y el nivel sostenible en el largo plazo sería un buen indicador, aunque no hay una única metodología que permita aproximar ese indicador.

Definir qué hacer con los ingresos extraordinarios

Esta semana en una conferencia organizada por el Banco Mundial, el economista jefe de esa entidad para América Latina y el Caribe, Augusto de la Torre, llamó a impulsar el ahorro en el sector público y privado incluyendo políticas fiscales, financieras y de seguridad social, destinadas a aumentar el ahorro del país. De la Torre también subrayó la necesidad de que los países definan qué hacer con los ingresos extraordinarios generados en el punto más alto del ciclo económico.

En ese sentido, apuntó que "sería bueno" no considerarlos como un ingreso y ahorrarlos para que la sociedad decida con "más calma cómo usarlos". "Deberíamos quizá ser un poquito como Noruega y encontrar la manera de ahorrar. No hay nada más importante que el comportamiento del sector fiscal. Los países en donde esto se comporta bien, por definición, ahorran más", apuntó el economista en la presentación de un informe sobre el boom de los commodities.



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