Ajuste fiscal: más allá de la Rendición de Cuentas

El gobierno ya ejecutó un conjunto de medidas que buscan reducir el déficit fiscal y que impactaron en las finanzas de empresas e individuos

El empeoramiento del contexto económico a nivel regional y global sobrepasó al Poder Ejecutivo, que a mitad de este año profundizó el ajuste de sus finanzas con el objetivo de evitar un deterioro mayor de las cuentas públicas y mantener a salvo el grado inversor de la deuda pública. En su concepción, el gobierno decidió recargar el peso del ajuste fiscal sobre las empresas y los asalariados –con un aumento de los ingresos por vía impositiva y tarifaria–, más que en reducir los gastos del Estado.

Así, la Rendición de Cuentas incluyó un paquete de medidas que entrarán a regir desde enero próximo que incluyen aumentos de tasas en las franjas superiores del Impuesto a las Rentas de las Personas Físicas (IRPF) y el Impuesto a la Asistencia de la Seguridad Social (IASS).

Se trata de una de las medidas emblema del ajuste y a la vez de las más controversiales para la opinión pública. A ello se suma el diferimiento para 2018 de gastos previstos para el año entrante y recortes en erogaciones de funcionamiento e inversiones, que no serán corregidos por inflación, entre otros cambios.

Pero el ajuste fiscal no tiene su punto de partida en la última Rendición de Cuentas. Está en marcha desde principios de 2015, una vez que asumió la nueva administración liderada por el presidente Tabaré Vázquez y el gobierno se volcó a utilizar mecanismos algo más tradicionales.

Fue así que echó mano a recortar parte del gasto discrecional por el lado de las inversiones, en particular de las empresas públicas. En paralelo, se llevó adelante una política de aumento de las tarifas públicas por encima de los fundamentos con una clara intención recaudatoria.

El Poder Ejecutivo también innovó en el terreno tributario y en los descuentos de 2015 sorprendió a las empresas con un cambio en la forma de liquidar el Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas (IRAE). Todo sirvió de "puente" para que el gobierno atravesara el 2016 sin comprometer el tan preciado grado inversor, mientras diseñaba el ajuste definitivo.

No obstante, esos paliativos también han tenido su costo desde el punto de vista del crecimiento de la economía, la competitividad de las empresas exportadoras y la mayor inflación –que llegó a dos dígitos entre febrero y julio pasado–. Por ese motivo es que más de un analista espera que los mecanismos sean transitorios y que una vez se cuente con el aumento de ingresos proveniente de la Rendición de Cuentas, el gobierno tienda a normalizar sus inversiones y la política de tarifas. La meta que persiguen las autoridades es mejorar el resultado fiscal en un punto del Producto Bruto Interno (PIB) a 2019, hasta 2,5% (hoy está en 3,5%).

El plan propuesto a partir de 2017 plantea elevar la recaudación en US$ 335 millones por la vía de modificaciones tributarias, y bajar erogaciones en US$ 135 millones mediante diferimientos y recortes. Pero su éxito está condicionado a cómo evolucione la economía de aquí en más. La duda gira en torno a si el ajuste resultará suficiente para demostrar que se mantienen las cuentas públicas bajo control o si será necesario aplicar medidas adicionales sobre la marcha.

El gobierno jugó sus fichas a que la economía crecerá 0,5% en 2016, 1% en 2017, 2% en 2018 y 3% en 2019. Cualquier desvío respecto a esas perspectivas de recuperación, pegarán de lleno en las posibilidades de alcanzar su objetivo fiscal.

Las tarifas públicas para hacer caja

El ajuste que tuvieron las tarifas de UTE y OSE a principios de año por encima de la inflación de 2015 y la política de precios en los combustibles que comercializa ANCAP dejaron claro que la prioridad del gobierno era hacer caja con los entes para atacar el déficit fiscal. Aunque los costos de generación de energía eléctrica bajaron sustancialmente dada la consolidación de la energía eólica y el buen rendimiento de las represas hidroeléctricas, esos cambios en la matriz eléctrica no llegaron a reflejarse en la economía de hogares y empresas.

En el caso de los combustibles, durante gran parte de este año y el pasado los precios internacionales del petróleo se situaron por debajo de los considerados de su ecuación de costos –hoy el petróleo cuesta 4% menos del valor que usa el ente para fijar tarifas–, y sin embargo, eso no se trasladó a los precios al público. Dada la situación de ANCAP tras sucesivos ejercicios con pérdidas millonarias –que llevaron a que fuera capitalizada por US$ 622 millones–, el Poder Ejecutivo optó por no trasladar el beneficio de contar un "petróleo barato" al bolsillo de los consumidores finales. Incluso el ministro de Economía y Finanzas, Danilo Astori propuso un aumento extra en diciembre de 2015 que no prosperó por decisión del presidente Vázquez. Esas políticas explicaron en buena medida que en el primer semestre de 2016 ANCAP tuviera ganancias por US$ 78 millones.

Por el lado de ANTEL, aunque se mantuvieron los costos de llamadas en telefonía fija y celular, eso fue compensado con ajustes significativos en los planes de datos fijos y flexibles de internet. Esta semana el ministro Astori sostuvo en conferencia de prensa que las tarifas públicas que regirán el próximo año siguen bajo análisis de las autoridades, tomando en cuenta la situación de cada una de las empresas "que es diferente", y el impacto en la evolución de la inflación. La ministra de Industria, Carolina Cosse, manifestó, por su parte, que le "gustaría" que ese ajuste estuviera por debajo de la inflación.

La disparidad en la situación de los entes quedó en evidencia con la decisión del Poder Ejecutivo de apelar al buen desempeño de los números de UTE para auxiliar a otro ente estatal. El gobierno optó por hacer uso de parte de los recursos del Fondo de Estabilización Energética (FEE) y volcar US$ 18 millones para inversiones de la deficitaria OSE.

Recortes en las empresas públicas

El ministro Astori lo ha dicho más de una vez: las medidas fiscales dispuestas en la Rendición de Cuentas no alcanzan por sí solas para reencauzar el resultado fiscal dentro de los objetivos previstos. Por eso, adicionalmente a las reducciones de gastos de 5% y 3% ya contenidos en los presupuestos de 2015 y 2016, se exigirá que en 2017 las empresas públicas hagan un nuevo achique de gastos gestionables de 3%.

A modo de ejemplo, UTE deberá alcanzar un superávit adicional de US$ 40 millones al cierre del próximo ejercicio. Ese aporte está incluido en la meta que el equipo económico fijó a principios de 2015 para que las empresas públicas transfieran en el período US$ 440 millones más de lo que lo hicieron durante la pasada administración del presidente José Mujica.

Los mayores aportes adicionales los tendrá que realizar UTE (US$ 160 millones), seguido por ANTEL y ANCAP con US$ 120 millones cada una. En un segundo escalón vienen OSE (US$ 24 millones) y la ANP (US$ 16 millones). También se ordenó el recorte de horas extras, la supresión de vacantes (en 2017 se incorporará el criterio de cubrir dos de cada tres vacantes generadas) y la reducción de la publicidad.

Respecto a las inversiones, cada empresa estatal no puede desembolsar más del promedio anual de la última década. Por ejemplo, UTE puede invertir un máximo de US$ 250 millones por año, lo que equivale a US$ 1.250 millones entre 2016 y 2020.

En el marco de la reforma del sistema de distribución de combustibles, ANCAP decidió recortar US$ 36 millones en el beneficio a las empresas que participan en la cadena.

Este mes Astori y Vázquez solicitaron a los presidentes de varios entes que continúen la línea de trabajo marcada desde 2015 para mejorar el desempeño de las empresas públicas.

Cambio "sorpresa" en el IRAE

En el último día de 2015 el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), sorprendió a las empresas con un cambio impositivo que redunda en que el grueso de los contribuyentes pague más por concepto de Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas (IRAE) de lo que venían haciendo hasta ese momento.

Movido por la necesidad de aumentar la recaudación, el Poder Ejecutivo hizo uso de una facultad aparecida en el marco de la reforma tributaria de 2007 y eliminó el ajuste en la liquidación de IRAE por inflación, siempre que esta se encuentre por debajo del 10%.

Cuánto pega esta modificación depende de la composición del patrimonio de cada empresa. Cuando posee más activos que pasivos, ese ajuste por inflación le habilitaba a bajar el pago de sus impuestos. Si los pasivos eran más grandes, en cambio, le generaba una mayor tributación a las empresas.

Más ajustes en 2017

Modificaciones en franjas de IRPF e IASS

El 1° de enero de 2017 empiezan a regir los nuevos criterios de aportes por IRPF para las salarios superiores a $ 50.100. Esa modificación fue una de las más resistidas por distintos actores sociales, entre ellos el PIT-CNT y sectores del Frente Amplio. Eso llevó a que el proyecto original presentado por el equipo económico quedara por el camino y fuera modificado en el Parlamento.

La franja que va de $ 50.100 a $ 167 mil se divide en dos. Esas dos nuevas franjas que hoy pagan 20% pasarán a pagar 24% (hasta $ 100.200) y 25% (hasta $ 167 mil). La franja siguiente, que va de $ 167 mil a $ 250.500 pagará 27%, hasta ahora paga 22%. Por su parte, por el tramo de ingresos entre $ 250.501 y $ 384.100 habrá un aumento de seis puntos: de 25% a 31%. En tanto, la franja superior de más de $ 384.101 pasará a pagar 36%, cuando hoy paga 30%. Se mantiene sin cambios la tasa de la tercera franja correspondiente a quienes tienen un sueldo de entre $ 33.400 y $ 50.100. Las deducciones pasan a ser calculadas a una tasa fija de 8%, en lugar del régimen progresivo vigente en la actualidad que va desde 10% hasta 20%.

Los cambios en el impuesto a las jubilaciones aprobado esta semana en el Parlamento mantienen sin cambios la tributación a las pasividades menores a $ 50.100. Los cambios se concentran en la franja que va entre $ 50.100 y $ 167 mil, cuyo aporte se incrementará de 20% a 24%. Finalmente los ingresos que pasen los $ 167 mil por mes aportarán 30% de IASS, hoy aportan 25%.

Utilidades fictas de las empresas

Otra medida impuesta por el gobierno que regirá desde marzo establece que las utilidades fiscales de una empresa que tengan una antigüedad superior a tres ejercicios y que no hayan sido distribuidas entre los accionistas o reinvertidas serán gravadas a la tasa de 7%. En la actualidad las ganancias pagan la misma tasa, pero al momento que son distribuidas entre los accionistas.

Según datos de DGI, 84,6% de las empresas no realizaron distribución formal de utilidades en los ejercicios 2008-2014 y por lo tanto no pagaron impuesto a la renta. Las autoridades del equipo económico reconocen que la modificación tiene un espíritu de norma "antiabuso" para evitar que el grueso de las empresas no distribuya utilidades. Pese a las críticas de los tributaristas, el subsecretario de Economía, Pablo Ferreri, dijo que no se puede decir que es un impuesto retroactivo porque es un pago a cuenta de la efectiva redistribución de utilidades y el pago del IRPF correspondiente que se haga a futuro.


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