El consenso en las reglas de juego

Hace un siglo Uruguay definió ese principio como base de la democracia
La democracia uruguaya –o más exactamente la poliarquía uruguaya– se basa en cuanto a ingeniería política en un principio asumido en la etapa fundacional del Estado moderno (1916-1925): las reglas de juego deben ser definidas con un amplio consenso, lo que requiere al menos el apoyo de los dos tercios (del Parlamento o del electorado) y en lo posible el soporte de las dos principales fuerzas políticas. El principio es claro y simple: toda sociedad se basa en un disenso de ideas, valores y proyectos; ese disenso se dirime en función de reglas de juego que deben necesariamente ser previamente convenidas, y solo modificables por un acuerdo de la misma extensión y magnitud.

Ello no quiere decir que en algunas ocasiones no se haya ido por el camino de imponer cambios en las reglas de juego conducentes a entorpecer las posibilidades del tercero desafiante; así en 1996 los dos tercios muy justos impulsaron un cambio fuerte en las normas de elección presidencial, que logró pasar el plebiscito por un margen de tan solo el 0,5% de los votantes. Otras veces las reglas fueron modificadas al compás de salirse de la poliarquía (1934).

Para los uruguayos el consenso en las reglas de juego entra dentro de lo obvio, pero resulta que no es así en países importantes en el mundo, con una tradición democrática –plena o semiplena– de al menos setenta años continuos. En Francia el gaullismo, cuando su llegada al poder en 1958, cambió las reglas de juego a impulso de una gran mayoría –pero no de un consenso– hacia un régimen electoral mayoritario para el parlamento. Luego el Partido Socialista –al arribo a la Presidencia de la República casi un cuarto de siglo después– cambia las reglas de juego por las de momento más convenientes a sus intereses políticos; así se va a la proporcionalidad. Pero a poco de andar cambia su conveniencia y se retorna al régimen mayoritario. Una conclusión clara es que ni la proporcionalidad ni lo mayoritario entraban en la categoría de principios, sino de conveniencias o de atajos.

Italia en 2016 expresa con absoluta claridad cómo en el enfoque de las reglas de juego se camina bamboleante por senderos sinuosos al compás de las posibilidades y las conveniencias políticas. Meses atrás, con el gobernante Partito Democratico al tope de las intenciones de voto, se impulsó –en acuerdo con la minoría de centro derecha– una ley electoral que permitiese que la lista más votada lograse el 54% de las bancas en caso de obtener al menos el 40% de los votos, o de no darse ese supuesto, se hiciese un balotaje entre las dos listas más votadas, para que el ganador se llevase ese 54%. Esta ley genera una alta desproporcionalidad y determina que en caso de haber resultado directo (sin balotaje), un voto a la lista más votada puede equivaler a dos votos y medio a las demás listas; y que en caso de balotaje, el voto a la lista más votada en el balotaje puede equivaler a tres votos o más de tres votos a las demás listas.

Pero he aquí que las intenciones de voto cambian: el PD no tiene asegurado ese primer lugar y en la mayoría de las hipótesis el balotaje lo gana el Movimento 5 Stelle (protestatario, antisistema, liderado por Beppe Grillo). Entonces se habla de cambiar el sistema ¿hacia cuál? Depende de cómo resulte el referendum de este domingo y cómo evolucionen las encuestas. En función de ello se puede ir hacia una proporcionalidad pura, o hacia una proporcionalidad con barrera (solo entran al Parlamento las listas o partidos que superen un porcentaje de votos, que puede ser el 3%, el 4% o el 5%), o hacia un sistema mayoritario, o hacia diversas combinaciones. Lo significativo es que en forma expresa, sin circunloquios, se expresa que el régimen electoral será el que favorezca a los que formulen el pacto mayoritario y que perjudique al desafiante. O con mayor precisión, el régimen al que apuestan pueda favorecer a los formulantes del pacto.

Lo realmente significativo es que se considere lícito que en una democracia se cambien las reglas de juego con la expresa finalidad de alterar el resultado. Lo más curioso es que en los debates académicos, ya sea entre politólogos o entre constitucionalistas, no aparece el tema de la necesidad de consenso de las reglas de juego. Tampoco aparece el análisis de cuánto fortalece a la democracia la existencia de reglas de juego estables, aceptadas por todos o casi todos, que tengan el más amplio consenso.

Tampoco aparece en el análisis del debilitamiento de la democracia y del debilitamiento de los sistemas políticos, como una de sus causas –sin duda no la única ni la principal, pero significativo– este desapego a reglas de juego estables, que a la postre significa desapego al fair play político y electoral. Se considera como algo normal del juego político, del juego de poder, que las reglas aseguren los resultados que a cada quien le parecieren los más favorables. Sin duda se parte del concepto de que uno es quien tiene la verdad y el otro está en el error, y hay que evitar que el pueblo provoque el triunfo del error y la derrota de la verdad. Estas formas de pensamiento conspiran contra el principio básico de una poliarquía, de una democracia, cual es la tolerancia hacia las ideas diferentes y hasta contrarias.

En la misma línea de pensamiento es cómo se camina hacia diseños de sistema político que otorguen gobernabilidad a costa de la democraticidad. Ante la falta de elencos políticos capaces del pacto y el entendimiento, se buscan cambios de ingeniería que propendan a la gobernabilidad, aunque ello se haga a costa de la democraticidad.

Es que luego de la última sacralización de la democracia, en la década de los noventa del siglo pasado, el mundo gira en sentido opuesto, hacia el uso instrumental de las instituciones democráticas, con creciente desapego del respeto a los contenidos, a los fundamentos de esas instituciones, de sus procedimientos y de sus normas.

Oscar Bottinelli es catedrático de Sistema Electoral de la Universidad de la República (Facultad de Ciencias Sociales, Instituto de Ciencia Política)

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