El cuestionado rol de las empresas públicas

La línea astorista defiende el papel versátil de los entes como un instrumento más de la política económica; expertos cuestionan esa estrategia y reclaman cambios con pocas chances de prosperar

"Quien crea que somos solo los cajeros del gobierno, se equivoca profundamente. Nosotros hacemos política todos los días", disparó el ministro de Economía y Finanzas (MEF), Danilo Astori, durante su primer foro del equipo económico en ACDE en el segundo mandato de Tabaré Vázquez. Ese mensaje disipó cualquier atisbo de duda sobre el rol que el "superministerio" de la calle Colonia y Paraguay esperaba cumplir durante el período de gobierno para corregir la prioridad de ese entonces: el desvío de las cuentas públicas.

El líder de la conducción económica del país de los últimos 12 años se ha encargado de remarcar en más de una oportunidad que las empresas públicas "son un instrumento más" de la política macroeconómica. Los economistas y expertos cuestionan en líneas generales esa forma de conducción de las empresas del Estado y sugieren cambios a futuro para mejorar su eficiencia, pero no parece ser una tarea sencilla.

Hubo etapas en las cuales la inflación apremiaba y el MEF no dudó: los precios de las tarifas públicas se congelaron o ajustaron por debajo de sus costos para evitar que la inflación pasara el umbral de los dos dígitos.

Hoy, con los precios en zona de confort pero con un rojo de las cuentas públicas que debe corregirse, el aporte de recursos a las arcas del Estado se transforma en un elemento clave del gobierno para cumplir con el compromiso de llevar el déficit a 2,5% del PIB al final del período –en los 12 meses a noviembre cerró en 3,7% del PIB–.

Durante la tercera administración del Frente Amplio, Astori volvió a tener un peso indiscutido en la conducción de los entes del Estado. El propio ministro admitió que durante su ciclo como vicepresidente de la República –durante la gestión de José Mujica 2010-2015–, y pese a tener el control político en la gestión del MEF, falló la "coordinación" y control en las inversiones que llevaron adelante las empresas públicas.

Eso llevó a que el resultado global de los entes tuviera una incidencia negativa de 0,5% del PIB durante el 2014, cuando el rojo de las cuentas públicas quedó en 3,5%. Además, la petrolera estatal ANCAP debió ser capitalizada durante el primer año de gestión del actual gobierno con US$ 622 millones, ya que se hacía insostenible su abultado pasivo y las pérdidas que ello le traía aparejado.

Juez y parte

La autonomía que Vázquez delegó en Astori para la conducción de la economía durante su segundo mandato sirvió para que se volviera a poner la lupa sobre las empresas públicas y se ajustara el cinturón en el diseño del Presupuesto quinquenal. Ahí quedó explícito que los entes debían elevar sus aportes a Rentas Generales en el equivalente a 1% del PIB respecto al último año de la gestión de Mujica para fines de 2019. Los entes estatales deberán transferir en el período US$ 440 millones más. Los mayores esfuerzos los hace UTE (US$ 160 millones), seguido por ANTEL y ANCAP con US$ 120 millones cada una. En otro escalón vienen OSE (US$ 24 millones) y la ANP (US$ 16 millones).

Ese ajuste no fue gratis para las empresas del Estado, que encontraron tope a sus planes de inversión anual, metas de recorte de gastos, y en algunos casos –como UTE– aumentar transferencias de utilidades por encima de los previsto en virtud de su holgura financiera. Sobre fines del año pasado llegó un pedido del MEF a las autoridades de UTE para que aprobaran una transferencia extra por $ 4.060 millones (unos US$ 141,4 millones), por encima de los US$ 76,4 millones que había volcado en su proyección inicial.

A esto hay que sumarle una partida extra de unos US$ 18 millones que UTE también envió a la Caja del Estado para darle una inyección de liquidez a las alicaídas finanzas de OSE. Fuentes del ente habían advertido a El Observador que el MEF no veía con buenos ojos que la empresa contara con una liquidez tan abultada en su caja.

El subsecretario de Economía, Pablo Ferreri, justificó esa mayor transferencia del ente energético a Rentas Generales debido a una "situación de un subcosto energético muy importante debido a lluvias muy por encima del promedio anual histórico". Lo cierto es que ese ahorro cercano a los US$ 240 millones que UTE obtuvo en parte por las buenas lluvias, también se dio gracias a menores costos de generación por la irrupción de parques eólicos, que no se trasladaron a la hora de abonar la factura energética.

Tampoco se destinó a amortizar futuras inversiones del ente, ya que para lo que resta del quinquenio aún tiene pendiente la obtención de financiamiento de unos US$ 300 millones para obras que quedaron por fuera del plan de inversiones que le avaló el Ejecutivo, como el recambio de columnas del tendido eléctrico que están en malas condiciones y que sufren regularmente los avatares del clima.

El actual senador y expresidente Mujica reconoció y cuestionó que el gobierno no diga toda la verdad cuando anunció un ajuste en las tarifas de UTE de 7,5% que rige desde el pasado 1° de enero. En diálogo con el programa Perspectiva real de VTV, señaló que la propuesta que UTE había elevado al Poder Ejecutivo había sido un aumento de 4,5%.

"¿Es legítimo que el gobierno central haya luchado por un precio más alto porque entiende que necesita recursos?", se preguntó el exmandatario. Y respondió: "Yo lo acompaño, y soy soldado de la decisión que toman. Lo único que no me gusta es que no se hable claro".

En una reciente entrevista con La República, Astori se mostró satisfecho en líneas generales con los deberes que se les marcó a las empresas públicas, y dijo que las metas fueron "cumplidas" en una "proporción muy alta", aunque reconoció que aún quedan algunas pendientes. El ministro de Economía recordó que cuando se reunió por primera vez con Vázquez y los presidentes de los entes, las empresas públicas "explicaban la mitad del deterioro fiscal que había sufrido el país en esos tiempos. Hoy, son el ámbito del sector público en el que el resultado fiscal es mejor", destacó. La contribución actual de los entes al resultado primario del sector público mejoró en más de un punto del PIB, pasó de ser deficitaria 0,3% del PIB en 2014 a generar un superávit de 0,7%.

Hasta la izquierda cuestiona

La línea que ha predominado en la conducción de las empresas públicas ha estado en entredicho por economistas privados que objetan que las empresas públicas sean utilizadas como un comodín para corregir los desequilibrios de los gobiernos de turno. Pero también desde el ala más radical de la izquierda surgen críticas.

El economista Antonio Elías de la Red de Economista de Izquierda (Rediu) dijo a El Observador que si bien las empresas del Estado han sido un "motor de desarrollo" para la economía desde el batllismo, apelar a aumentos más altos que el encarecimiento de sus costos para luego trasladar más aportes a Rentas Generales terminan en un "impuesto encubierto".

"Cuando comienzan a utilizarse con esos fines, afectan la competitividad, el consumo y a la población", alertó. Además, cuestionó que el MEF les haya fijado "topes" a su montos de inversión porque eso puede comprometer su "desarrollo pleno" a futuro.

En una entrevista que el socio de la consultora Deloitte, Pablo Rosselli, concedió a En Perspectiva de radio Oriental dijo que en el debate político que se genera cuando se procesa un ajuste de tarifas, "hay un ingrediente que siempre está absolutamente ausente: la rentabilidad que deben tener las empresas públicas para ser viables. Cualquier empresa debe tener cierto nivel de rentabilidad para ser sustentable en el tiempo. Si las empresas no son rentables, no pueden capitalizarse. Y si luego deben hacer inversiones, como estas empresas tienen que hacer, la única forma de financiar esas inversiones es 100% con deuda y eso conduce inexorablemente a problemas", explicó Rosselli.

El experto señaló que en el caso de UTE, el ente logró beneficiarse en los últimos dos años de una reducción de los costos de generación, lo que permitió que su resultado fuera de 10% sobre el patrimonio en 2014 y de 6,5% sobre el de 2015. "Mejoraron mucho los resultados de UTE, pero desde niveles que francamente no eran buenos", apuntó.

"En Uruguay tenemos todos la noción de que el Estado obtiene cuantiosos recursos de las empresas públicas y eso es mucho más un mito que una realidad", afirmó Rosselli.

Como trampolín político

En una mesa redonda que organizó la Academia Nacional de Economía y el Consejo Asesor de Pharos, uno de los coordinadores del Observatorio de Energía y Desarrollo Sustentable de Universidad Católica y exgerente general de UTE, Alejandro Perroni, dijo que es "imprescindible" el debate y la formación de masa crítica para iniciar "ya" un proceso de cambio en la gestión y los gobiernos corporativos de las empresas públicas. Consideró que si se usan las tarifas para controlar la inflación, eso debería quedar "explícito" en el Presupuesto quinquenal.

A su turno, el economista Carlos Sténeri comentó que la gestión de las empresas públicas es un "viejo desvelo" que comenzó en la década de 1970. El experto apeló a una metáfora para describir el estado de las "tres grandes" (UTE, ANTEL y ANCAP): como un lubricante de "mala calidad" en el funcionamiento del motor de la economía que está "impidiendo en parte" una mejora de la productividad.

Por otro lado, consideró que existe un tema de fondo que está "imbuido" en el imaginario social que es "cierto conformismo" con el funcionamiento de las empresas. En ese sentido, indicó que predomina una "visión corporativa" de todo el sistema político. De hecho, recordó que los cargos de dirección se utilizan para políticos "frustrados" o como "trampolín" para una carrera futura.

¿Un holding de empresas públicas?

Los economistas Ignacio Munyo y Pablo Regent divulgaron un documento con un diagnóstico y propuestas titulado Empresas del Estado y eficiencia: la relevancia del ejercicio de la propiedad. Del estudio surgieron recomendaciones naturales para reformar el sistema de los entes como la alternativa de crear "un holding en donde quede definido con claridad el ejercicio de los derechos de propiedad de las empresas del Estado como una alternativa válida para lograr mejoras de eficiencia", plantea el trabajo. El estudio académico de Munyo y Regent alerta que "las prácticas de gobierno corporativo de las empresas del Estado uruguayo no están en línea con las buenas prácticas consensuadas a nivel internacional".

Ausencia de roles claros y grado de eficiencia

En una entrevista con El Observador el docente e investigador del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la Udelar, Leandro Zipitría, reclamó una actualización de los roles y objetivos que el sistema político y la sociedad en su conjunto esperan de las empresas públicas. "Las principales empresas públicas han operado razonablemente bien. Lo que no tenemos claro cual es el grado de eficiencia relativa que tienen las empresas", indicó. El experto dijo que el país "no tiene claro" a qué costo funcionan los entes del Estado.

Además, marcó como una carencia la ausencia de una contraparte pública (un regulador) que evalúe su gestión y si sus tarifas están acorde al servicio que presta. Otro de los problemas que Zipitría observa es que hay muchos casos en los cuales los directores de los entes son sus propios funcionarios. "Acá lo peor que le puede pasar es que vuelva a su oficina manteniendo el mismo sueldo", indicó.


Populares de la sección

Acerca del autor