El fondo del bolsillo

Las opciones ante el déficit fiscal: más deuda, más ajuste o una devaluación aguda del peso

La Rendición de Cuentas 2017 renueva la tensión típica en torno al gasto público. Pese al gran déficit fiscal, que roza el 4% del producto bruto (PBI), una parte de la bancada oficialista propone aumentar el gasto, particularmente en el sistema de enseñanza pública, y financiarlo con nuevos impuestos. Otros, entre ellos los principales líderes de la izquierda, advierten que no es momento de gravar más a personas y empresas, pues hay síntomas de asfixia, y que la estantería puede caerse si no se ordenan las cuentas. Y casi nadie habla de calidad y resultados.

El gasto público uruguayo suma más del 31% del PBI, si se incluye a los gobiernos departamentales. Aunque hay diversas formas de definirlo y medirlo, siempre arroja una cifra elevada, por encima del promedio de América Latina aunque por debajo de los países más desarrollados.

En las últimas tres décadas, desde el fin de la dictadura, se redujo en forma gradual pero aguda el gasto militar, en tanto aumentaron mucho las partidas para seguridad social, seguridad pública, salud y enseñanza.

Alto número de funcionarios y jubilados

La mayor parte del gasto del Estado uruguayo se vuelca en salarios públicos y pasividades. La inversión material, como en infraestructura o vivienda, ha sido relativamente baja en los últimos años. Desde el inicio del ciclo del Frente Amplio en el gobierno, en 2005, el número de funcionarios públicos aumentó 27%. Uno de cada cinco trabajadores está en la nómina del Estado. Esta cifra resulta muy alta en una comparativa internacional, y también es la más elevada de la historia de Uruguay como porcentaje de la población, superando al récord anterior, que ocurrió en 1985, al fin de la dictadura. En particular se ha incrementado ahora el número de docentes y policías, y también sus salarios, pero en general se inflaron casi todas las reparticiones públicas.

Paralelamente, Uruguay tiene la población más envejecida de América Latina.

El sistema de pasividades es benigno pues permite el retiro a los 60 años. Pero los aportes son altos y las prestaciones relativamente bajas. Uruguay destina cerca del 9% de su PBI al gasto público jubilatorio, por lejos el más alto del área. El Banco de Previsión Social es tradicionalmente deficitario, por lo que recibe una enorme asistencia del gobierno central. Su déficit se agravó a partir de 2015 debido a una ampliación de derechos, a desbalances peculiares como los del Fonasa, y a una caída de la recaudación por una menor actividad económica. "Vendrán gobiernos que tendrán que elevar la edad de jubilación cinco o seis años, y a nadie le va a gustar", anunció el presidente José Mujica en diciembre de 2011. Si no se eleva la edad de retiro, el ajuste se hará por un aumento de los aportes y una reducción de las prestaciones en términos reales. Algunos demógrafos y economistas sostienen que, en el largo plazo, las únicas soluciones serán aumentar la productividad de manera radical y atraer inmigrantes jóvenes.

El gasto en salarios y pasividades es rígido: suele aumentar con la inflación o por encima de ella, según las circunstancias. Sólo puede reducirse mediante devaluaciones sustanciales de la moneda uruguaya, el recurso que se utilizó profusamente desde mediados de la década de 1930 hasta 2002 incluido. Desde el "revalúo" de las reservas de oro en 1935, que fue de hecho una abrupta devaluación del peso de más de 100%, las autoridades taparon sus agujeros presupuestales con emisión de dinero. Funcionarios, jubilados y proveedores del Estado cobraban con billetes recién impresos, que provocaba inflación, que a su vez licuaba el valor real de salarios y pasividades y desataba una lucha perpetua por aumentos.

Cómo se financia el déficit

El gasto público aumentó alrededor de 50% en términos reales en la última década. Entre 2004 y 2014 la economía creció a un promedio de 5,7% anual, el mejor registro desde mediados del siglo pasado, por lo que hubo una gran recaudación. Pero desde 2014 los ingresos del Estado uruguayo permanecen estancados, pues la economía empalideció, y el gasto continuó su ascenso.

El déficit fiscal –gasto del gobierno superior a sus ingresos– es alto desde 2012. Y el año pasado se produjo el peor registro desde 1988 y 1989.

En aquel entonces los agujeros en las cuentas públicas todavía se financiaban con muchos billetes nuevos y mucha inflación, que en 1989 y 1990 trepó a 89% y 129% respectivamente. Luego vino un severo ajuste y un plan de rescate de la moneda uruguaya, que entonces no valía nada, y que acabó con casi medio siglo de inflación de dos y tres dígitos.

El gran déficit fiscal que se gestó a partir de 1999, acompañado de una severa recesión y una debacle comercial tras la devaluación del real brasileño, se financió con más deuda y tardíos ajustes desesperados. Sabemos cómo terminó.

Ahora, cuando la situación económica es mucho mejor, el gran déficit acumulado se financia con un importante crecimiento de la deuda pública; reducción de inversiones y aumento de impuestos; ajustes de tarifas públicas muy por encima de los costos; y un poco de emisión de dinero e inflación. (La inflación de Uruguay sigue estando entre las 25 más altas del mundo, muy lejos del promedio mundial, que es 1,4%).

En términos relativos, la deuda pública de Uruguay es la más alta de América Latina detrás de Brasil. El pago de amortizaciones e intereses se llevan cerca de 3.000 millones de dólares por año, más de lo que se invierte en enseñanza, por ejemplo. Si se sigue emitiendo deuda pública, llegará el momento en que los compradores pedirán un premio mayor: una tasa más elevada. Y si el deterioro de las cuentas persiste, hasta poner en duda la capacidad de pago, Uruguay puede perder su "grado inversor", lo que también encarecería el crédito.

El Estado uruguayo está cada vez más expuesto y un viento en contra lo hará pasar mal. Muchos sectores productivos se muestran débiles o en retroceso, debido en parte a los altos costos internos. El dólar "barato" (está a $ 28,3, cuando el año pasado en promedio superó los $ 30) estimula el consumo de bienes importados pero deprime los ingresos de productores y exportadores. Hay muchas empresas, de todos los tamaños, que sufren apreturas, entre otras razones porque el Estado es un socio demasiado caro, con Ancap, UTE, el BPS y la DGI a la cabeza. En general se ha reducido la inversión privada y la contratación de personal.

El ajuste

¿Cómo se cerrará la brecha fiscal? Se seguirá tomando deuda pública mientras haya prestamistas bien dispuestos. Y en algún momento habrá otro ajuste por vía del recorte de gastos y aumento de tributos, pues el que se hizo no fue suficiente. ¿Pero en qué momento la presión fiscal deprime el nivel de actividad y comienza a bajar salarios y a destruir empresas y empleos, si no lo está haciendo ya?

Otra vía de escape del déficit sería una recuperación del nivel de actividad económica de la mano del comercio exterior. A más actividad, más recaudación. Pero eso no depende de Uruguay sino de la región y del mundo.

El gobierno estimula la construcción de una tercera fábrica de celulosa, una inversión enorme para el tamaño de la economía uruguaya, mediante exoneraciones fiscales y subsidios diversos, desde ferrocarriles a carreteras, incluyendo otra zona franca y un acuerdo implícito de paz laboral con los sindicatos. Ese tipo de privilegios tal vez haya impedido que la finlandesa UPM se instalara en Brasil, Chile u otro competidor directo. Pero el doble estándar –uno para grandes firmas extranjeras, otro para las empresas nacionales– comienza a reventar los ojos y a provocar asfixias. Lo que uno no paga, lo paga otro.

Otra forma de ajuste de facto consistiría en una gran emisión de dinero para cubrir el déficit y en la consiguiente devaluación aguda de la moneda uruguaya. La devaluación del peso devolvería competitividad a las empresas productoras y exportadoras, cuyas ventas cotizan en dólares, y reduciría salarios públicos y pasividades en términos reales. Sería una forma hipócrita de ajuste, pues permitiría confundir las responsabilidades, y un regreso en regla a las miserias monetarias del pasado.


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