El lobo y las ovejas

La historia de los parlamentos es, en muy buena medida, la historia de la libertad política y económica, y es la historia del control y la separación paulatina de los poderes del Ejecutivo

La historia de los parlamentos es, en muy buena medida, la historia de la libertad política y económica, y es la historia del control y la separación paulatina de los poderes del Ejecutivo, que durante siglos concentró el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial.

En una historia que arranca alrededor del año 1000 con una serie de documentos y fueros aislados como el Fuero de Jaca (1077), que otorgaba un estatuto de libertad personal a una masa de pequeños comerciantes, artesanos y peregrinos a quienes además se daba seguridad jurídica y procesal para el comercio, la Carta de Libertades (1100) del rey Enrique I, hijo de Guillermo el Conquistador, donde concede ciertos beneficios a sus nobles, y el Fuero de Aragón (1247) que limita notablemente el poder de los monarcas. En 1215, se redactó la famosa Carta Magna de la que en 2015 se cumplen 800 años, en que los nobles ingleses arrancan de Juan sin Tierra la limitación de poder para establecer impuestos sin la autorización de sus súbditos.


Todos esos documentos y los posteriores Bill of Rights de los siglos XVII y XVIII apuntan a quitar no solo la potestad impositiva del monarca sino también a separar los poderes en forma independiente: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y a consagrar los derechos y las garantías individuales de los ciudadanos.


Pero el Poder Legislativo tuvo su origen y tiene su función principal en el contralor presupuestal del Ejecutivo. De ahí, que es el Ejecutivo el que debe pedir autorización al Legislativo para aumentar los gastos y crear nuevos tributos (el único impuesto para el que no precisa autorización es para emitir moneda y cobrar el “impuesto inflacionario”). De ahí que la entrada en guerra requiera siempre la autorización del Parlamento, lo mismo que la emisión de deuda pública.


La idea central detrás de estas disposiciones, que suelen estar en todas las constituciones, es que el Ejecutivo tiende por naturaleza a gastar más y a establecer impuestos, y que el Parlamento debe proteger a los ciudadanos de ambas amenazas a fin de que la carga tributaria y el gasto público no se incrementen y grave a los ciudadanos. Así, la función de los parlamentos es proteger a los ciudadanos (las “ovejas”) del Ejecutivo (el “lobo”).


Lamentablemente en el siglo XX, los parlamentos han renunciado a su función básica de contralor y se han dedicado a promover incremento de gastos y, consiguientemente, de impuestos. Y, como consecuencia de ello, en nuestro país hemos llegado a una estructura constitucional donde más que protegernos del Ejecutivo, se nos protege del Parlamento. En efecto, según el artículo 215 de la Constitución, en la ley de Presupuesto el Parlamento no puede efectuar modificaciones que signifiquen mayores gastos que los propuestos y solo debe expedirse sobre los montos globales por inciso o programa. Y solo se podrá lograr un aumento de gastos mediante un mensaje complementario que debe enviar el Poder Ejecutivo. Nuestra Constitución considera que la experiencia enseña que el Ejecutivo ha sido más prudente que el Legislativo a la hora de gastar y a la hora de tributar. Ello se refuerza en la disposición de que en los 12 meses previos a las elecciones no se pueden crear nuevos cargos públicos, ni aumentar sueldos y pasividades.

De esta manera, se da la triste paradoja de que el “lobo” a quien se debe controlar no es el Ejecutivo, sino el Legislativo que representa directamente a “las ovejas”. Y el constituyente considera más prudente a quien ejerce el Poder Ejecutivo que a los 99 diputados y 30 senadores que conforman el Legislativo y de ahí los frenos a la acción parlamentaria en materia presupuestal.


Sería realmente interesante que en la instancia presupuestal que se inicia, esta Legislatura pudiera recuperar la prudencia y mesura que deben caracterizar la función parlamentaria en cuanto a la austeridad y contralor de los gastos públicos. Con ese fin fue creado y para ello luchó durante 10 siglos, para reafirmar su poder y funciones


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