¿Es necesario reformar "tributariamente" la Constitución uruguaya?

Como informó este periódico el 7 de julio pasado el Frente Amplio, se ha decidido a avanzar rápido en el proceso de discusión acerca de la necesidad de reformar la Constitución uruguaya

Como informó este periódico el 7 de julio pasado el Frente Amplio, luego de innumerables alusiones al tema en los últimos años, se ha decidido a avanzar rápido en el proceso de discusión acerca de la necesidad de reformar la Constitución uruguaya, y en qué ambitos hacerlo.

Para ello, se constituyó una comisión especial dentro del partido de gobierno, a la que los distintos sectores han presentado o presentarán sus distintas ideas –ya lo han hecho varios de ellos, entre los que figuran los Socialistas, MPP y Nuevo Espacio–, con miras a alcanzar en diciembre un texto definitivo.

Ante esta ambiciosa empresa política, que se inscribe en la senda de reformismo constitucional que ha signado a la izquierda latinoamericana durante los últimos años –casos como el de Venezuela, Ecuador o Bolivia son emblemáticos, pero más recientemente también se ha sumado el estable Chile–, las reacciones de la oposición no se han hecho esperar. Tanto el Partido Nacional como el Colorado y el Independiente han expresado claramente su oposición, pese a que algunos sectores dentro de dichos partidos estarían dispuestos a apoyar modificaciones exclusivamente en el sistema electoral. Por si fuera poco, los fracasos del gobierno ante la Suprema Corte de Justicia en reiteradas oportunidades otorga al criticismo poderosas armas para cuestionar el propósito.

La duda que nos planteamos desde Consultor Tributario, como es lógico, es si vale la pena introducir reformas en nuestra Constitución en materia tributaria, y no hay mejor disparador para ello que las declaraciones de la senadora Mónica Xavier en entrevista publicada el 5 de julio pasado en diario El País, al sostener que la Constitución contiene “anacronismos y desajustes” que ameritan “un debate”, en particular en torno a la propiedad privada. Pues los impuestos son, desde su origen, uno de los ejemplos más acabados de la limitación al derecho de propiedad privada en favor del interés general, habida cuenta que suponen una prestación obligatoria al Estado por parte de los particulares, para que éste satisfaga necesidades sociales.

¿Podrían, entonces, justificarse modificaciones constitucionales en materia tributaria en nuestro país?

En primer término, nuestra Constitución ha sufrido sucesivas modificaciones a lo largo de su historia. Como expresamos en La Mesa de En Perspectiva del 20 de julio pasado, en ocasión de comentar el acto de conmemoración de la Jura de la Constitución de 1830, una Constitución refleja el estado de evolución política de una sociedad, y en tal sentido no resulta sensato considerar al texto constitucional como algo rígido, sin perjuicio de la necesidad de preservar la mayor estabilidad para sus modificaciones, considerando que se trata la norma básica de funcionamiento de un Estado. Para ello es que se establecen procedimientos complejos para su modificación, que en nuestro régimen exigen, además, una consulta popular y ejercicio de democracia directa.

Pero el hecho de que un texto pueda modificarse no implica que deba ser modificado. En materia tributaria, nuestra Constitución ya recoge, aunque en ocasiones con terminología propia de otros tiempos, un sistema tributario respetuoso del Estado Constitucional de Derecho, en el que el principio de separación de poderes se cumple a cabalidad. Esto es muy importante, puesto que en el fenómeno tributario el Estado cumple la triple función de crear una obligación económica al ciudadano, luego de ser acreedor de dicha obligación y cobrarla, y finalmente de juzgar la situación si existe un diferendo entre ese particular y el propio Estado. Por esto es que resulta clave que sea el Poder Legislativo el que cree el tributo, que es el órgano más representativo del Estado, que el Ejecutivo recolecte el tributo, y que el Judicial (o, en nuestro caso, también el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que ejerce función jurisdiccional al mismo nivel que la Suprema Corte de Justicia y como poder independiente, sin formar parte del Poder Judicial) se encargue de ser garante de independencia en caso de conflicto. Hasta aquí, no caben reproches o cambios drásticos.

La Constitución uruguaya también recoge los principios esenciales que conforman el Derecho Tributario moderno, a saber el de reserva de ley (que deben ser creados por ley, como acabamos de ver), igualdad, del que deriva el de capacidad contributiva (cada uno debe contribuir de acuerdo a su capacidad económica), garantía jurisdiccional, entre otros. Si bien en otras constituciones del mundo y de la región se ha empleado un lenguaje más moderno para formularlos, como también sucede en el Pacto de San José de Costa Rica, no resulta a nuestro juicio imprescindible introducir cambios al respecto, pues en su generalidad admiten la rica interpretación que ha dado la jurisprudencia y la doctrina de vanguardia de nuestro país.

Sí podría pensarse no obstante en introducir algunos cambios estructurales en determinadas áreas, como por ejemplo la flexibilización del principio de reserva de ley, reconociendo el papel técnico preponderante que ha cobrado el Poder Ejecutivo para crear tributos y ajustando la formulación del principio a la realidad, pero también en materia de descentralización tributaria en favor de Gobiernos Departamentales e incluso gobiernos de mayor proximidad –aspecto históricamente errático en nuestra Constitución-; también debería pensarse en un mayor desarrollo de aspectos cruciales para una adecuada defensa del contribuyente, como la existencia de tribunales administrativos y jurisdiccionales especializados –es en cierto modo posible con la actual Constitución, pero podría concebirse una formulación más precisa–, o la existencia de derechos expresos, como han hecho otras constituciones contemporáneas.

Claro que la vida de una Constitución, más que en su texto, se encuentra en la interpretación estable y respetuosa de los derechos individuales por parte del Estado, algo de lo que Uruguay, aunque con algunos sobresaltos, puede dar cuenta con creces y orgullo. Lo demás, son anécdotas.


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Acerca del autor

Carlos Loaiza

Carlos Loaiza

Carlos Loaiza Keel es abogado, Master en Tributación y Derecho Empresarial, y director del Postgrado en Tributación Internacional de la Universidad de Montevideo