"Hay que considerar bloqueo en fusiones y compras de empresas"

¿Cómo ve que hoy en Uruguay el gobierno mencione a herramientas vinculadas a la competencia como un instrumento más para moderar las presiones inflacionarias?

Es muy positivo que el gobierno esté comenzando a trabajar con más impulso los asuntos de defensa de la competencia. Más allá de los avances que se han realizado en esta materia desde el 2000 y fundamentalmente con la aprobación de la Ley de Defensa de la Competencia en 2007, hay mucho trabajo para hacer en estas áreas.

Los economistas tendemos a pensar que en general la mayor competencia en los mercados -o sea, el menor poder de mercado de las empresas- tiende a generar un nivel de precios más bajo, mejor calidad de los bienes y servicios, más opciones y una economía más innovativa. La inflación está más vinculada a aspectos macroeconómicos -tales como la política fiscal, monetaria, cambiaria o salarial entre otras- que a los aspectos microeconómicos como el nivel de competencia en los mercados. En este sentido, los instrumentos macroeconómicos tienen hoy el rol central para controlar la inflación en Uruguay.

Sin desmedro de esto, existen en las economías algunos posibles vínculos entre el nivel de competencia y la inflación. No sería bueno para el Uruguay que el tema de la competencia quedara encerrado en una batalla en la que se discutan las causas de la inflación. Buscar una economía más competitiva debería ser un objetivo estructural de la economía uruguaya y no una preocupación en un contexto puntual de aumento de la inflación.

¿Cómo está posicionado Uruguay respecto a otros países similares respecto al funcionamiento de la competencia en los mercados?

Muchos factores determinan cómo se desarrolla la competencia en los mercados. Desde factores tecnológicos y de escala de la producción -Uruguay es un país chico- hasta factores institucionales y culturales.

La normativa de defensa de la competencia y regulación de mercados es otro factor clave que contribuye a determinar la intensidad de la competencia. Uruguay ha avanzado en este sentido, pero esos avances son todavía relativamente recientes y en proceso de maduración, comparados con otros países que tienen una mayor tradición y experiencia en estos temas.

La Ley de Promoción y Defensa de la Competencia aprobada en julio de 2007 avanza significativamente sobre los intentos anteriores que habían comenzado desde el 2000 y genera un marco general coherente sobre la normativa de defensa de la competencia. A su vez, creo que estos avances en la normativa han sido acompañados por un avance del tema en el debate público.

¿Cómo se hace para incentivar la competencia en una economía pequeña donde hay rubros con fuerte concentración? ¿El Estado debería tener un rol más activo en las fusiones y compraventas de empresas?

Me gustaría ser específico en algunos puntos donde creo que es posible mejorar la legislación, normativas y prácticas para la defensa de la competencia y la regulación de mercados en Uruguay.

¿En qué casos?

Por ejemplo, en la colusión. Hay que facilitar la aplicación de los controles y el proceso de detección y sanción de la fijación de precios es siempre importante, y es un proceso de actualización continua. A su vez, la legislación uruguaya ya dispone de algunos elementos fundamentales para la detección y penalización de la fijación de precios. En particular, la existencia de la figura del "arrepentido", ya incluida en la legislación.

Un ejemplo exitoso de aplicación de estas normas es el caso de la colusión entre varias empresas productoras de pulpa de tomate que la Comisión de Defensa de la Competencia resolvió en 2014. Sin embargo, es importante notar que combatir las prácticas de colusión o acuerdos de precios es solo uno de los frentes de la política de defensa de la competencia. Más aún, y justamente porque están penalizados y son difíciles de coordinar, los casos de colusión pura no suelen ser comunes en los mercados.

Mejorar las herramientas para controlar y prevenir la fijación de precios es importante, pero más allá de las lógicas posibles mejoras que todo marco legal siempre requiere, Uruguay está en un nivel relativamente aceptable.

¿Qué pasa con las fusiones y adquisiciones?

Son un campo donde hay posibilidades de mejorar mucho en la legislación actual. La regulación de las fusiones y adquisiciones establecida en la ley de Promoción y Defensa de la Competencia puede y debe mejorar. Actualmente, los artículos 7 y 8 determinan que la principal obligación que tienen las empresas que se quieran fusionar y no vayan a constituir un monopolio es simplemente notificar a la comisión.

La legislación de competencia no requiere la previa aprobación de las fusiones y adquisiciones por parte de la Comisión de Defensa de la Competencia o la justicia en base a estudios previos de su impacto potencial. Creo que Uruguay debe cambiar la regulación para permitir, en caso de que se considere necesario, bloquear fusiones y adquisiciones o requerir otras medidas paliativas para aceptarlas (como la venta de parte de los activos de las empresas que se fusionan, práctica conocida como "desinversión").

Este proceso debe ser iniciado por la institución de defensa de la competencia y debe implicar la elaboración de estudios técnicos que generen evidencia sobre sus potenciales efectos. Existe en el mundo una larga experiencia sobre estos temas y es un aspecto central para la mejora de la regulación de Uruguay.

¿Y el papel de las agencias reguladoras?

En algunos casos en los que la cantidad de empresas está limitada por ley o por otros motivos (fundamentalmente tecnológicos), es muy probable que las mismas tengan un mayor poder de mercado y que la regulación de sus actividades sea necesaria. Uno de los aspectos centrales para la mejora de la regulación en Uruguay es disponer de más información y evidencia a la hora de regular los mercados.

El fortalecimiento técnico e institucional de las unidades reguladoras es central ya que un problema es la posibilidad de captura de los reguladores. Existen en la economía uruguaya algunos otros sectores donde hay problemas en la competencia y se da una cercanía entre la empresa regulada y el regulador. Institucionalizar el debate basado en evidencia a la hora de tomar las decisiones sobre posibles regulaciones puede contribuir a la tarea del regulador o el sistema político frente a los potenciales pedidos de las empresas (de propiedad estatal o privada), permitiendo a los reguladores conseguir una mayor independencia de los regulados en la toma decisiones.

Las relaciones de amistad entre regulados y reguladores no son de por sí prueba de un comportamiento lesivo para los intereses del país. Sin embargo, este contexto de cercanías impone la necesidad de una mayor vigilancia sobre la situación de la competencia en los mercados y de estudios más rigurosos para su regulación.

¿Qué papel juega la cultura de la competencia y la información?

En Uruguay es fundamental mejorar la cultura de competencia y la información que tienen los consumidores. En mi opinión, uno de los factores que contribuye a que Uruguay tenga un menor nivel de competencia que el deseado es la falta de información. El Estado puede y debe generar información relevante y ponerla a disposición de los consumidores de una forma accesible.

Adicionalmente, la política pública debe aumentar el nivel de información disponible regulando la información que las empresas deben brindar directamente a los consumidores. Esto se puede conseguir con regulaciones sencillas, por ejemplo, requiriendo que las etiquetas muestren el precio por unidad de los diferentes productos facilitando el proceso de decisión a los consumidores.

Este tipo de regulaciones son comunes en algunos países desarrollados como EEUU o el Reino Unido. La política pública en general puede fomentar este tipo de acciones.