La nueva reglamentación del CAROU en materia de Zonas Francas

Una en el clavo y tres en la herradura

Por Pablo Labandera

Especialista en comercio internacional y Derecho Aduanero

Como era de suponer, el Poder Ejecutivo decidió reglamentar algunos temas del nuevo Código Aduanero (CAROU), que se encuentra vigente desde el día 18 de marzo de este año. Y fue así que se dictó el Decreto Nº 97/2015), que se centra – fundamentalmente – en tres aspectos vinculados a las Zonas Francas (ZF).

Por un lado, luego de realizar algunas definiciones y establecer los requisitos de autorización y habilitación para poder operar los depósitos en dichas áreas, así como el régimen de responsabilidad de los operadores y las eventuales causales de inhabilitación,  la  disposición  reglamentaria dispone que – de ahora en más y sin perjuicio de la potestad sancionatoria del “Área Zonas Francas” (AZF) de la Dirección General de Comercio del MEF – será la Dirección Nacional de Aduanas (DNA) “dentro del ámbito de sus competencias” la que determinará las faltas y sanciones administrativas correspondientes a los usuarios y explotadores de ZF, y la que podrá establecer requisitos en cuanto a la infraestructura de los operadores.

Y por otro lado, al referirse a las facultades de fiscalización de la DNA (desde la vigencia del CAROU, mucho más intensas que las que tenía hasta el momento), dispone que las ZF se considerarán como “zona aduanera primaria” a los efectos del referido control. Ello en definitiva, apareja una capacidad de fiscalización sumamente intensa, prácticamente “a espaldas” del Poder Judicial, en cuanto a la iniciativa y desarrollo de los procesos de inspección dentro de las propias ZF. Es por lo dicho que el Decreto examinado deja muchas dudas en cuanto a su legalidad y conveniencia, lo que llevó a varios de los operadores a impugnarlo.

Y en nuestra opinión, dichos cuestionamientos son correctos. Vayamos por partes. En lo que refiere al primer aspecto, se evidencia en la propia “Exposición de Motivos” del Proyecto de Ley oportunamente remitido al Parlamento Nacional, que una de las preocupaciones fundamentales del Poder Ejecutivo fue la pervivencia de los “regímenes promocionales” (como el de ZF), con su estatus actual.  Así, se recordaba que con el “Proyecto de CAROU” se pretendía: “definir claramente el ámbito de aplicación y el territorio aduanero”; “mantener los esquemas promocionales vigentes”; “incrementar la transparencia y el orden en las operaciones de tránsito y los regímenes de franquicias”; “implementar las mejoras sin incrementar los costos para los operadores, habilitando la utilización de controles inteligentes, selectivos y tecnológicos”; “mejorar la especificación de las competencias de la DNA” [1].

Sin embargo, el Decreto analizado contradice conceptualmente dicho propósito, ya que pretende modificar – por vía reglamentaria – un régimen estatutario de rango legal, lo cual lo convierte en contrario a Derecho.

El segundo aspecto, refiere a las nuevas y “superpuestas” potestades de la DNA en relación al cumplimiento de los requisitos en materia de infraestructura.  La DNA no posee el expertise ni el mandato legal para hacerlo, ya que la normativa vigente – cuya pervivencia, como se señalara precedentemente, se pretende de forma manifiesta – otorga dichas competencias al AZF [2]. Una ilegitimidad más del Decreto. 

Finalmente, el Decreto referido, en su artículo 11 determina que las ZF serán consideradas como “zona aduanera primaria”. Y ello merece dos cuestionamientos. Uno de carácter general, y otro específico.

El primero, refiere a esta innovación que implica otorgar a la DNA facultades de control exorbitantes, las que en algunas circunstancias, ponen en tela de juicio la propia preeminencia del Poder Judicial con relación al control de los procedimientos aduaneros que puedan sustanciarse en las ZF.

El segundo, ya es más específico, y se vincula al cambio abrupto en el sistema de control que se impone en las ZF, pasando de un régimen, como el anterior – flexible, pero omnicomprensivo de todas las actividades – a un régimen de corte esencialmente restrictivo, que se contradice con lo oportunamente manifestado por los propios autores del CAROU. En ese sentido, el entonces Ministro de Economía, refiriéndose a las facultades de fiscalización de la DNA en los “Puertos y Aeropuertos Libres”, explicaba su alcance y las fundamentaba, vinculándolas al imprescindible control que debe mantenerse en aquellos regímenes donde opera la preferencia arancelaria del origen. Así afirmaba: “Es importante destacar que sin control aduanero no sería posible la emisión de certificados de origen derivados para mercaderías en los depósitos portuarios e intraportuarios y no serían aceptados en el Mercosur” [3].

Pero – huelga decirlo – mientras continúe vigente la Decisión Nº 8/94 del CMC del Mercosur, dicha urgencia no aplica para las ZF. Una inconsistencia más del Decreto mencionado.

El futuro dirá que sucede al respecto, pero lo que sí parece claro es que el Decreto examinado contiene algunas normas ilegales e inconvenientes.



[1] Exposición de Motivos del CAROU remitido por el Poder Ejecutivo al Parlamento Nacional.

[2] Los artículos 16 y 26 de la Ley Nº 15.921, son de una claridad meridiana al respecto.

[3] Comparecencia ante la “Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes” del Señor Ministro de Economía y Finanzas, el Dr. FERNANDO LORENZO (Ver: Carpeta Nº 1833 de 2013, versión taquigráfica de la Sesión de 15 de mayo de 2013).

 

 


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Acerca del autor

Carlos Loaiza

Carlos Loaiza

Carlos Loaiza Keel es abogado, Master en Tributación y Derecho Empresarial, y director del Postgrado en Tributación Internacional de la Universidad de Montevideo