Los desafíos tributarios del nuevo Gobierno

Por Carlos Loaiza Keel

La llegada de un nuevo gobierno siempre hace oportuno el análisis de los desafíos fiscales que debe enfrentar. Como hemos dicho en varias ocasiones en estas páginas, no en vano la tributación ha signado la evolución política de las sociedades desde siempre, y ha cobrado especial importancia en las últimas décadas, acompañando la construcción del Estado Social de Bienestar, para el cual contar con recursos genuinos es indispensable.

Cierto es que a comienzos del año, según consignamos en el número de marzo de Consultor Tributario, el asunto fiscal que concitó mayor atención vino del exterior. Uruguay recibió entonces buenas noticias del Foro Global de Transparencia Fiscal liderado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), cuando calificó a nuestro país como mayormente cumplidor en materia tributaria internacional, como cierre de la Fase II del Peer Review. Un proceso que, aunque en un escenario positivo, está lejos de acabar.

Pero éste no es sino uno de los múltiples ángulos que el nuevo gobierno debe abordar en este período desde la perspectiva tributaria, en un momento acuciante en el que el espacio fiscal se ha reducido y tanto la región como el Uruguay se adentran en un ciclo de ralentización económica. A continuación reseñamos muy brevemente estos aspectos, que entendemos deben ser los más importantes para el nuevo gobierno en materia tributaria:

¿Debe revisarse la tributación de las personas físicas en Uruguay?

El gobierno comenzó su gestión introduciendo ajustes en el IRPF para partidas extraordinarias de asalariados, como comentamos expresamente en este número.

Estos ajustes, que fueron parte de la promesa electoral, son a nuestro entender apropiados.

Pero debería irse mucho más allá. Creemos que es imprescindible introducir ajustes que acerquen a nuestro IRPF a un verdadero impuesto sobre las rentas, aceptando más deducciones de gastos, sin prejuicios ideológicos. Por ejemplo, aquellos gastos correspondientes a educación privada, a clubes deportivos y otros gastos. Así como en su día consideramos que la Administración debía contar con herramientas de control y cruzamiento de datos para recaudar más eficazmente un impuesto de base tan amplia como el IRPF, entendemos que esas mismas herramientas deben permitir al contribuyente pagar sus impuestos sobre su verdadera capacidad contributiva.

Más aún, consideramos que es tiempo de profundizar el uso de un impuesto tan masivo para apoyar políticas sociales que sean sensibles al estancamiento demográfico histórico del Uruguay. Políticas activas en el apoyo a la salud y educación de familias más numerosas, por ejemplo.

Es un momento muy difícil para pensar en estos cambios, lo sabemos, en un entorno de déficit fiscal y retracción económica. Pero también se trata, a nuestro juicio, de un imperativo moral imprescindible para asegurar un pacto entre el Estado y los ciudadanos que contribuyen a sostener su funcionamiento.

¿Y la tributación sobre la renta de las empresas?

Se trata de otro aspecto urticante para el nuevo gobierno, en especial si tomamos en cuenta que durante la Administración del presidente Mujica algunos sectores defendieron públicamente la necesidad de gravar más intensamente las rentas extraordinarias de las empresas. Visión que sigue muy viva para algunas facciones del partido de gobierno, de gran peso electoral.

Sobre este punto, debemos decir una vez más que no consideramos apropiado introducir ajustes a la tributación empresarial, por varias razones, pero sintéticamente: a) primero, porque con la importancia que ha tenido la inversión externa e interna en el auge económico reciente y en un entorno de economía que se enfría como el que transitamos, las señales al inversor deben compensar estas malas noticias, y la estabilidad tributaria es una de las principales; b) y segundo, porque la evidencia empírica demuestra que aumentar la carga fiscal nominal sobre las empresas difícilmente logre el objetivo buscado, dado que las empresas pueden, de acuerdo con la elasticidad de oferta y demanda del mercado en el que operan, trasladar la carga fiscal a los consumidores o presionar sobre el empleo, ambas circunstancias muy perniciosas para la sociedad. En pocas palabras, más vale trabajar sobre la tributación de los individuos, si se pretenden resultados económicos tangibles en materia de recaudación e incluso en redistribución.

Sí podrían considerarse diseños normativos especiales –como se ha venido haciendo en el área minera y antes en la forestal–, para determinados sectores de industria o comercio, en particular en industrias extractivas, con fines fiscales y también extrafiscales –cuidado del medio–. Pero estos diseños deberían ser consistentes con una política industrial de aumento de valor agregado e inversiones de largo plazo en Uruguay y, si fuera el caso, incluso con políticas que vayan más allá de los ingresos, alcanzando también los gastos, en fórmulas contracíclicas inspiradas en reglas fiscales como la que ha instrumentado Chile a partir de sus recursos minerales. Y todo esto, debe comunicarse bien, de manera de no alarmar al inversor.

¿Cómo se tratarán los regímenes tributarios especiales, o de franquicia, como la promoción de inversiones, las Zonas Francas o los Free Shops?

El nuevo gobierno ha comenzado con nuevos bríos la consideración de los regímenes especiales:

En cuanto a la promoción de inversiones, se ha seguido la estela de anteriores administraciones, al entender que vale la pena mantener estabilidad e introducir solamente los ajustes imprescindibles para que la inversión se oriente a sectores y eslabones de las cadenas de valor que sirvan a un propósito de desarrollo nacional.

Sobre las Zonas Francas, la situación es distinta. Con el propósito de proteger el régimen de las presiones internacionales y de darle un rol activo para la descentralización territorial y la creación de clusters de actividades específicas de alto valor añadido, el gobierno ha relanzado el Proyecto de Ley de Zonas Económicas Especiales.

Este proyecto trae mucho de bueno, al actualizar un régimen de muchos años teniendo en cuenta las tendencias internacionales, pero también ha generado ruido entre los actores del mercado, que consideran que es necesario preservar la estabilidad y seguridad jurídica en un sector que ha logrado representar más del 4% del PIB, dando empleo directo de calidad a decenas de miles de personas.

A nuestro juicio, el propósito del gobierno es legítimo, pues la única forma de preservar este instrumento ante las presentes y futuras presiones internacionales, es aggiornarlo, hacerlo transparente y controlado, al servicio de una estrategia de valor nacional.

Pero también compartimos la preocupación de los privados, pues vemos en nuestra práctica profesional diaria desde hace ya años cómo los conflictos de interpretación entre distintos órganos del Estado hacen cada día más ineficiente el uso de instrumentos atractivos como las Zonas Francas. El nuevo Código Aduanero, que ya hemos mencionado en estas páginas, supone un caso claro de este desafío, sumando funciones hasta ahora inexistentes para Aduanas. Pero los problemas trascienden a órganos tradicionalmente vinculados al comercio exterior. Los conflictos o ineficiencias alcanzan al Ministerio de Salud, de Turismo y otras tantas instituciones que, aún de buena fe, dificultan la operatividad. No podemos olvidar que gran parte de los inversores en estos regímenes, al día de hoy, buscan más la eficiencia y sencillez en el desarrollo de los negocios que un beneficio fiscal.

Por último, respecto de los Free Shops, el gobierno ha reconocido en los últimos años la importancia de un régimen que representa más del 13% de la recaudación de Aduanas, cerca del 10% de la recaudación de DGI en algunos departamentos y más de 5.000 puestos de trabajo. Así es que se recogió en la última Rendición de Cuentas. El gran desafío inmediato será aprovechar el tiempo y los canales que se han abierto con Brasil para asegurar una igualdad de competencia con los Free Shops a instalarse el lado brasileño, única manera de preservar inversiones millonarias que han hecho las grandes cadenas internacionales en el sector durante los últimos años.

¿La tributación agropecuaria debe sufrir nuevos cambios?

El nuevo gobierno dio un paso más en la materia, luego de dar por superada la controversia pública y jurisdiccional en torno al ICIR, y más tarde sobre los ajustes al Impuesto al Patrimonio agropecuario, ambos temas que tratamos en extenso en este espacio. Lo hizo de acuerdo con su programa de gobierno, una vez más, eliminando la exoneración del Impuesto de Primaria para determinadas explotaciones agropecuarias.

Sin juzgar una medida, que pretende ser consistente con la equidad fiscal, entendemos que debería profundizarse el camino, y repensarse el régimen general de tributación a la renta agropecuaria, para ser sensible a los últimos avances que países agropecuarios han introducido a su tributación, por ejemplo reconociendo la rentabilidad por tipo de explotación o por grano. Es un camino arduo, con muchos intereses en juego, pero con grandes espacios de mejora.

¿Deben introducirse nuevos cambios institucionales en materia fiscal?

Sí, definitivamente. Como hemos defendido desde siempre, el avance de la Administración tributaria exige una batería de medidas que equilibren la posición del contribuyente. En particular, la más importante y urgente: limitar el lapso de las inspecciones fiscales e instituir una justicia especializada y rápida para resolver controversias fiscales en pocos meses, lo que alteraría positivamente el equilibrio en el relacionamiento del particular con el Fisco.

Pero además, partiendo de nuestra experiencia profesional y siguiendo las mejores prácticas internacionales, consideramos imprescindible la unificación de las Administraciones Tributarias, DGI y Aduanas, bajo un único plexo orgánico. No para unir formalmente las organizaciones, sino para armonizar sus competencias y funciones en pos de la consistencia de la actuación administrativa en áreas clave como el comercio exterior y la logística, los precios de transferencia y el valor en aduana, entre muchos otros. 

¿Y seguirán las presiones en el plano internacional?

Desde ya que sí. El mundo desarrollado no termina de despegar, y los procesos de convergencia entre la normativa de lavado de Lavado de Activos y Transparencia Fiscal continuarán. El caso FIFA es una muestra más de ese proceso. Uruguay deberá seguir transitando esa delgada línea de ceder lo justo para mantener su reputación internacional, sin descuidar regímenes claves que lo hacen regional y mundialmente competitivo, siempre en consistencia con la transparencia fiscal. Aspectos como el concepto de beneficiario final, el proyecto BEPS, FATCA, secreto bancario e intercambio automático estarán entre los principales puntos de la agenda.


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Acerca del autor

Carlos Loaiza

Carlos Loaiza

Carlos Loaiza Keel es abogado, Master en Tributación y Derecho Empresarial, y director del Postgrado en Tributación Internacional de la Universidad de Montevideo