Política y administración

Cualquier partido que asume el Ejecutivo por primera vez tiende a desconfiar de la lealtad de los funcionarios

*Doctor en Ciencia Política, docente e investigador en el Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República / adolfogarce@gmail.com

La Comisión Investigadora de ANCAP, al poner de manifiesto diversos problemas de gestión en nuestra empresa petrolera, colocó en la agenda pública un tema más general: la relación entre política y administración. Este asunto, por cierto, va mucho más allá de Uruguay. Es un punto clave en el gobierno de las democracias contemporáneas y se conecta, en última instancia, con el problema del vínculo entre racionalidad política y conocimiento especializado.

Para analizar este asunto puede ser útil recorrer el camino de imaginar un continuo entre tecnocracia y democracia. En una punta, en el polo tecnocrático, podría argumentarse que dado que son empresas su gestión no debe obedecer a criterios políticos sino orientarse por consideraciones técnicas. La política, desde este punto de vista, es considerada una interferencia a evitar en nombre del bien común que solamente podría ser asegurado por la hegemonía de los expertos y sus saberes. En la otra punta de continuo, en el polo democrático, podría sostenerse que las empresas públicas no deben ser gestionadas (entendiendo por gestión la selección de medios para alcanzar fines preestablecidos) sino gobernadas (entendiendo por gobierno la determinación de los fines). En la medida en que la determinación de los fines no es un problema técnico sino moral, no puede quedar en manos de los expertos sino de los ciudadanos.

No hace falta ser un fanático de Aristóteles para concluir que la “verdad” podría estar cerca del punto medio de estos dos extremos. Hay que descartar, por un lado, la tentación tecnocrática: las empresas públicas no pueden estar fuera del control político de la ciudadanía. Y ese control político, en las democracias contemporáneas, solamente lo aseguran los partidos. Pero hay que evitar, por el otro, resbalar a la ingenuidad de suponer que cualquier ciudadano, con independencia de su trayectoria, formación, perfil, habilidades y competencias, puede dirigir exitosamente una empresa pública. En esto, como en otros asuntos, el gran desafío radica en construir un equilibrio inteligente entre responsabilidad política y conocimiento experto. Es fácil escribirlo. No es sencillo hacerlo.

La historia de las empresas públicas en Uruguay ofrece, en este sentido, trayectorias diversas y cambiantes. Nacieron, hace un siglo, en un clima político todavía signado por los ecos del positivismo que había predominado, como en otras partes de América Latina, en el último cuarto del siglo XIX. La necesidad de una gestión técnicamente solvente estuvo, por tanto, muy presente en los años de forja. La autonomía que les concedió el constituyente en 1916 tenía que ver, en buena medida, con el predominio de esta visión. Con el tiempo, a medida que la competencia política se fue volviendo más intensa y que el empleo público pasó a ser una herramienta de construcción y reproducción de lealtades partidarias, las empresas públicas tendieron a partidizarse. La distribución de cargos políticos entre los partidos y fracciones en pugna, que empezó en el nivel de los directorios, fue permeando otros niveles de las estructuras burocráticas.

Aunque todavía queda mucho por investigar sistemáticamente sobre la evolución de cada una de las empresas públicas, en general, suele admitirse que el punto más alto en la curva de partidización de las empresas públicas se verificó en los años cincuenta y sesenta, especialmente durante la vigencia de la Constitución de 1952. A partir de comienzos de los sesenta, desde diferentes rincones del sistema político surgió y creció el reclamo de una gestión más “racional” de las políticas públicas en general (el gran esfuerzo de planificación realizado por la CIDE se inserta en esa tendencia). El “fracaso” del elenco político gobernantes en la tarea del desarrollo fue uno de los argumentos favoritos de los militares cuando decidieron convertirse en un “partido político sustituto” como los llamó Juan Rial.

A partir de la restauración de la democracia, demostrando que podían aprender de su propia experiencia, los partidos se tomaron en serio la necesidad de modernizar las empresas públicas. Algunos procesos de transformación fueron especialmente exitosos, visibles y celebrados por la opinión pública (el de UTE posiblemente sea el ejemplo más recordado). Así, la gestión al frente de las empresas estatales, por un camino muy distinto al de antes, volvió a ser funcional a las carreras políticas. Presidir una empresa pública, de este modo, pasó a ser un objetivo de carrera altamente apreciado (todavía más que un cargo en el Parlamento).

La transformación del Frente Amplio en partido de gobierno, desde el punto de vista de la relación entre política y administración, agregó un problema adicional bien estudiado en otros sistemas políticos que atravesaron circunstancias similares. Cualquier partido que asume el Poder Ejecutivo por primera vez tiende a desconfiar de la lealtad de los funcionarios y, por tanto, se apresura a desplegar diversas estrategias para subordinar políticamente a los jerarcas. Estas estrategias van desde la construcción de potentes equipos de asesores paralelos a la administración a nivel de los directorios hasta la puesta en práctica de “reestructuras” de cargos y funciones. A pesar de su viejo discurso “meritocrático”, el FA no ha sido la excepción.


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