Mercado de permisos de emisiones: un camino para que el Uruguay cumpla con sus metas ambientales

A fines de 2022, y en el marco del Acuerdo de París al cual suscribió en 2015, Uruguay presentó su segunda Contribución Determinada a Nivel Nacional (CDN) en la cual estableció sus metas respecto al nivel de emisiones, estrategias de innovación, desarrollo y financiamiento para combatir el cambio climático, con el objetivo de alcanzarlas para el año 2030. Esto, junto con la Estrategia Climática de Largo Plazo (ECLP) elaborada en 2021 que documenta la evolución y proyección para los diferentes gases de efecto invernadero (GEI) hacia el 2050, muestra el compromiso de nuestro país a corto, mediano y largo plazo por combatir el cambio climático.

Casi tan importante como definir los objetivos ambientales para un país es establecer qué instrumentos de política ambiental considerará como mecanismo para intentar lograrlos, ya que existe un abanico amplio de opciones, pero no todas tienen los mismos requerimientos en términos de información, tiempo y recursos, ni tampoco son aplicables en cualquier contexto.

En este marco, elaboramos un trabajo que establece los principales fundamentos para la implementación de un mercado de permisos de emisiones como instrumento de política que permita al Uruguay lograr sus objetivos ambientales.

En pocas palabras, un mercado de permisos de emisiones funciona de manera tal que el regulador fija un nivel objetivo de emisiones agregado, para luego distribuir permisos a las empresas por un total igual a dicho nivel. Estos permisos les dan derecho a las firmas a emitir cierta cantidad de un determinado contaminante. Posteriormente a la entrega de los permisos, el regulador deja que las empresas realicen transacciones en el mercado, lo que conduce a la determinación de un precio único de equilibrio para estos.

Estos mercados resultan ser un instrumento muy atractivo de política ambiental porque permiten movilizar recursos y reducir los costos de abatimiento (los costos asociados a reducir el nivel de emisiones en el proceso productivo), generando un espacio de gran flexibilidad para que las empresas puedan avanzar hacia una producción más limpia en términos de emisiones y que el país alcance sus metas ambientales al menor costo posible.

En esta misma línea, y considerando que el precio del carbono se convierte en un incentivo más al momento de tomar decisiones relacionadas a la producción e inversión, las firmas con acceso a un costo de abatimiento menor pueden vender sus permisos en el mercado a otras empresas cuyos costos sean mayores y quieran comprarlos, dando lugar a una asignación más eficiente.

De esta manera es importante destacar que, a diferencia de otros instrumentos de política ambiental, las exigencias de información para la correcta implementación de un mercado de permisos de emisiones son menores, puesto que el regulador solo deberá preocuparse por establecer el nivel de emisiones agregado deseable, mientras que el mercado se ocupará de que el precio al que se transan los permisos sea el óptimo para alcanzar los objetivos propuestos.

A su vez, en un contexto de menor demanda cárnica en el mundo, atribuible en parte a la creciente preocupación de los jóvenes por el impacto ambiental de las técnicas de producción, este instrumento representa una oportunidad para los ganaderos de producir carne “carbono-neutral” mediante un esquema que implica la asociación de productores ganaderos con otros del sector forestal, permitiendo la coordinación entre los sectores más relevantes en términos de emisiones para Uruguay.

En cuanto al diseño del mercado, nos apoyamos en ideas planteadas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la experiencia de Nueva Zelanda, un país con una estructura de GEI muy similar a la nuestra y que desde el año 2008 ha implementado este instrumento de manera efectiva.

En el caso de Uruguay, la figura del regulador será adoptada por el Ministerio de Ambiente, el cual se encargará de la implementación y monitoreo del sistema, distribuyendo los permisos y exigiendo a las empresas participantes entregar anualmente un informe certificado sobre sus emisiones, producción y demás actividades. Estas empresas serán aquellas que pertenecen a los diferentes sectores que contribuyen a la composición de GEI del país, que son el de ganadería y agricultura, el transporte, las empresas de energía, el de residuos y la industria, por lo que se trata de un sistema que incorpora todos los sectores existentes. Además, el sector forestal cumplirá un rol muy importante al proveer de créditos de emisiones a las empresas participantes, a pesar de no ser uno de los sectores regulados por la normativa.

El objetivo sería implementarlo en 2025 y que esté vigente hasta el 2030. El primer año ingresarán todas las empresas, salvo las de ganadería y agricultura, que recién se incorporarán en 2027. Dado que el objetivo enmarcado en la segunda CDN es alcanzar un nivel de emisiones de 25.132 gigagramos de CO₂ equivalente (1 gigagramo = 1000 toneladas) para el año 2030, esto implica que el país logre reducir casi un 30 % su nivel de emisiones actual. Según nuestras estimaciones alcanzaría con que a partir de 2025 el ministerio otorgue una cantidad de permisos que se reduzca a una tasa anual del 6,8 %, lo que permitiría alcanzar el objetivo de emisiones agregadas deseado. De igual manera, es importante establecer etapas de evaluación y mejoras del sistema a fines de 2027 —que es cuando ingresan las empresas del sector más importante— y a fines de 2030, para discutir el cumplimiento de las metas.

Si bien entendemos que este no es el único mecanismo que el país podría utilizar para alcanzar sus metas de mitigación fijadas en la CDN, se trata de un instrumento de gran potencial para ser explotado, con un marco metodológico bastante claro y que busca atacar los problemas ambientales que afectan al país en los plazos deseados.

¹ Académicos Supernumerarios. Segundo Premio Academia Nacional de Economía 2023.