Por un nuevo Mundial

Para este número especial de noviembre de #ConsultorTributario, y terminando el 2021, tenemos  el honor de recibir al economista Alberto Barreix, quien fue Líder Principal del BID y miembro del Foro Global y el Marco Inclusivo de BEPS desde 2009, además de ser doctor por la Universidad de Harvard y coautor del Impuesto a la Renta Semi Dual, el IVA P y la Presión Equivalente entre sus muchas publicaciones en toda su extensa carrera.  

 

A lo largo de la breve entrevista que sigue a estas líneas, recorrí junto a Alberto algunos de los temas que entiendo cruciales para el sistema tributario mundial del presente y el futuro. Un sistema complejo, en tensión entre el multilateralismo y el soberanismo fiscal, inserto en un teatro de operaciones geopolíticas entre las dos grandes potencias del Globo, Estados Unidos y China, y, para más Inri, contextualizado por una nueva conciencia mundial, un renovado Zeitgeist que se escandaliza ante la acumulación de riqueza en un porcentaje pequeño de individuos y empresas multinacionales, exigiendo, con o sin razón, que paguen más impuestos. 

 

El tiempo dirá como terminan de resolverse o cristalizar estos arduos procesos, qué duda cabe, y cómo impactan concretamente en el Uruguay, pero no podemos dejar para mañana lo que debemos hacer hoy. Es muy probable que ante procesos de convergencia como el que vive hoy Uruguay ante la UE, o el que transita ya respecto del impuesto mínimo global, nuestro país deba modificar aspectos identitarios e históricos de su régimen fiscal, como la territorialidad o los regímenes promocionales. 

 

Como me repetía un profesor de Singularity University al que conocí durante un programa hace algunos años: es tiempo de encontrar la riqueza del debate cambiando de mindset o forma mental: ya no se trata de aproximarse a los fenómenos con el preconcepto de si estamos o no de acuerdo con ellos (“agree approach”), sino en primer lugar de entender y observar lo que nos rodea, para comprender sin prejuzgar y solo desde la profunda concepción de un fenómeno formar nuestra opinión (“accept approach”). Acompañando ese propósito es que desde este espacio seguiremos contribuyendo al análisis con información de calidad, con neutralidad política y modestia ante el trabajo que desde hace años llevan adelante altos funcionarios a cargo de estas áreas en el Gobierno uruguayo.

 

Confiamos en que disfrutarán de esta nueva entrega de Consultor Tributario y les invitamos como siempre a acercarse a los contenidos de nuestro Blog en la Web de El Observador: https://www.elobservador.com.uy/blogs/consultor-tributario 

 

 

El sistema de imposición a la renta (IR), que liga el ahorro con la inversión, y que integra el impuesto a la renta de empresas (IRE) con el de la renta personal (IRPF), ha sido el tributo que más ha recaudado (y recauda) en la historia de la humanidad. Pruebas al canto: en los países de la OCDE el IR ha recaudado algo más de 1 de cada 3 unidades monetarias por casi 8 décadas con una significativa estabilidad. En el mundo desarrollado, el IRPF recauda más del doble que el de renta empresarial. Este punto es relevante considerando los persistentes desequilibrios fiscales y los crecientes niveles de endeudamiento que se dieron globalmente tras a la crisis financiera de 2008, que se intensificaron con la pandemia. Los impactos de esa crisis en el sector financiero, zenit de la economía mundial, fueron de enorme magnitud: 13 de las 20 principales instituciones financieras globales debieron ser asistidas, el mercado bursátil estadounidense, de tamaño cercano al valor total de toda la economía estadounidense, cayó un 40% (unos 6 billones de dólares); mientras tanto, los centros financieros offshore mantenían ocultos a los fiscos de 2 a 3 veces esa cantidad según estimaciones independientes.

 

Esta situación dio lugar a una regulación más estricta y también provocó una presión social para fortalecer la transparencia fiscal, es decir, asegurar que se da un intercambio de información entre las jurisdicciones sobre fondos y flujos de capitales, que los países conocen mediante registros administrativos el beneficiario final estos capitales (que suele ser extremadamente pudientes). 

 

Estas acciones concertadas internacionalmente (vale decir negociadas) para evitar el ocultamiento de activos y rentas se han venido implementando mediante un proceso de aprendizaje práctico (learning by doing) que aún no ha terminado. Así, por ejemplo, Uruguay levantó el secreto bancario, que rigió por más de medio siglo; hoy intercambia automáticamente con más de 100 países e identifica al propietario final (controlador) de las empresas establecidas en el país, cualquiera que sea su residencia.  

 

La transparencia ha sido el primer objetivo, no la territorialidad. De hecho, en el IRE, cerca del 80% de las jurisdicciones, incluidas las de OCDE y la EU, gravan con “territorialidad”; esto es, que se incluyen en la base imponible exclusivamente las utilidades generadas en el país. Pocos aplican el concepto de renta mundial, es decir, el gravamen de las rentas de la empresa obtenidas en otros países. Por otra parte, en materia de renta personal, se aprecia una clara tendencia a la inclusión de la renta obtenida mundialmente sea esta global (es decir todo es gravado en una sola canasta) o dualizada (que impone diferentes tasas a rentas del trabajo y del capital, bien empresariales, bien derivadas puramente de capital -intereses, dividendos, regalías, etc.) Sin embargo, ninguna de estas asociaciones o foros requiere el cómputo de la renta mundial. 

 

Uruguay debería seguir alerta a esta tendencia global para evitar ser incluido en clasificaciones reputacionales; para ello, debería introducir algunos cambios, por ejemplo, en cuanto a las rentas  que las firmas en el país reciben (por ejemplo, recepción de regalías por patentes o know how) que no estén asociadas a un desarrollo real (actividad sustantiva) que justifique el rendimiento, o el (muy bajo) porcentaje de utilidad ficta por operaciones realizadas en territorio nacional en relación a mercaderías situadas y servicios prestados en el exterior, que perjudican a nuestros socios comerciales sin mayores beneficios a nuestro fisco. La UE solo se refiere en nuestro caso solamente a las rentas muy móviles que generen riesgo de des-imposición utilizando a UR como jurisdicción “instrumental”, y para con poco valor agregado. Otro posible caso sería la adecuación a estándares internacionales del otorgamiento de la residencia fiscal uruguaya mediante inversión en el país, que exonera la renta mobiliaria de fuente extranjera establecido en 2011 y ampliado en 2020, también presente en otros países, inclusive más desarrollados. 

 

En nuestro criterio, el progresivo avance internacional (1)  hacia una mayor claridad permite (gradualmente) pasar a una renta global y mundial en el IRPF, siendo este diseño tributario técnicamente superior por tres motivos. El primero, por la neutralidad, pues grava todas las rentas por igual. El segundo, por la equidad: las rentas de capital son percibidas en su gran mayoría por los sectores de mayor ingreso, especialmente las que provienen del exterior que, además, no se invierten en el país. Y, en tercer pero preponderante lugar, porque al ampliar la base, se pueden reducir las tasas, mejorando la eficiencia. 

 

Es importante reflexionar sobre una de las razones principales por las cuales se diseñó el impuesto semi dual (2) a la renta: compatibilizar el IRPF con el secreto bancario vigente por entonces. Sin embargo, la reforma tributaria de 2015, cuando ya era ampliamente adoptado el camino al intercambio automático de información (inclusive refrendado con una convención multilateral), tomó el camino opuesto: subió las tasas, redujo las deducciones y aumentó los incentivos a la renta empresarial, como nuevas zonas francas, parques industriales, etc., con vacaciones fiscales al cero. En corto, esta reforma limitó la capacidad de ahorro de los trabajadores bien remunerados (la clase media/alta, el 33% que paga el impuesto) y liberó totalmente de impuestos al ahorro (capital) extraterritorial. Inclusive, gravó los dividendos no distribuidos (invertidos) a las firmas del régimen general, subiendo la tasa conjunta de renta y dividendos, que la reforma de 2007 había reducido para quienes reinvirtiesen. 

 

 

Los desarrollos de transparencia tributaria y la nueva tributación internacional en el IR constituyen un cambio histórico en la fiscalidad, pero eso no debe extrañarnos. El IR, como ningún otro tributo, se ha transformado adaptativamente desde su incepción a principios del siglo XVIII en el Reino Unido aislado por Bonaparte, pasando por su “masificación” en la segunda postguerra para el financiar el estado del bienestar, hasta hoy adecuándose para gravar la elusiva economía globalizada del conocimiento. 

 

Es importante mencionar que estos recientes ajustes tectónicos a la tributación internacional han sido acordados por 140 países. Entre ellos, el Pilar 2 tiene como objetivo proteger la base tributaria evitando su erosión o su traslado a países de menor o nula carga sobre la renta empresarial. La premisa que lo sustenta es que, si un estado no ejerce su derecho a gravar a un nivel adecuado, se reasignen esos derechos para que otra jurisdicción lo haga. En forma simplificada, si la subsidiaria de una empresa no es gravada en el país donde actúa, el país de la residencia (donde está establecida la casa matriz) puede gravarla. Se aplica al grupo empresarial (que debe ser propietario de la subsidiaria al 80%) con ingresos mayores a 750 millones de euros. El impuesto mínimo, sobre la renta empresarial y dividendos efectivamente pagos, es el 15% de las utilidades contables (no fiscales) en la jurisdicción de la filial con algunos ajustes (un porcentaje entre 10% y 5% de los activos tangibles y la nómina salarial).

 

Obviamente, persistirán incertidumbres políticas debido al marco institucional actual, que podríamos resumir como la transición del principio de “no taxation without representation”, tan caro a la democracia representativa, por el de “taxation by negotiation” por consenso y no en un marco jurídico concebido a tal efecto. Ciertamente, para las economías más pequeñas (no ligadas al G20) estos acuerdos se asemejan a un proceso de adhesión para poder participar en los mercados globales de las finanzas y del comercio. 

 

Adicionalmente, desde un punto de vista más técnico, existen problemas que aún se deben resolver.  En especial, convivirán al menos 4 regímenes de IR a la empresa (las de Pilar 1, las de Pilar 2, las de tratamiento doméstico, y todos los regímenes de incentivos) lo que permite desplegar estrategias de arbitraje para aprovechar asimetrías y lagunas entre los regímenes. La proliferación de regímenes por ende también implica mayor complejidad y costos de cumplimiento y control. Adicionalmente, mediante planificación agresiva podría darse un arbitraje en los ajustes a las rentas de capital (intereses, regalías, etc.) gravadas a tasa inferior, mínimo posible de 9%, incluidas en los tratados de doble imposición. 

 

Aunado a lo fiscal, en términos económicos, los países en desarrollo pierden competitividad para atraer la inversión, pues desaparecen incentivos para compensar debilidades (externalidades) como ser deficiencias de factores productivos o institucionales (debilidad de infraestructura o recursos humanos, conflictividad o imperio de la ley). También puede impactar negativamente el incentivo al desarrollo de un sector en el cual se tiene alguna ventaja comparativa subutilizada.

 

Por otro lado, si el beneficio fiscal era redundante, es decir que era suficientemente rentable antes del incentivo, hasta aquí se ha venido renunciando innecesariamente a la recaudación por una inversión que se hubiera realizado sin ser bonificada. A partir del cambio que se avecina, por el impuesto mínimo se puede obtener un recaudo diferencial y, en ese caso, se podrían atraer nuevos emprendimientos si con los recursos adicionales se reduce la carga del régimen general. Finalmente, y no menor, de alguna manera se limita el posible abuso por diferencia de poder de las grandes empresas en naciones, especialmente las pequeñas, por sus acuciantes necesidades económicas.

 

Esto sin menoscabo de una realidad: los incentivos fiscales son herramientas importantes para la productividad, un motor crítico del desarrollo. Los impuestos son meramente el financiamiento de transferencias, la otra mitad de la ecuación es el gasto público que debe retroalimentar la productividad (educación, tecnología, etc.) y la cohesión social (equidad). Por ello, los incentivos deben ser focalizados, temporales y decrecientes, pero ante todo, deben estar articulados en una estrategia coherente de desarrollo. La nueva tributación internacional impone nuevos retos en un tema que necesitaba una urgente revisión. 

 

Por último, se debe recordar que todo esfuerzo internacional es perfectible y estos acuerdos han sido la obra de arduas negociaciones políticas con éxitos evidentes y un enorme esfuerzo técnico de cooperación, que deberá ser aún mayor para su aplicación. En perspectiva, en la última década Leviatán tuvo el mayor recaudo de sus tres milenios de existencia y los gobiernos nunca se endeudaron tanto en tiempos de paz, pero hubo un cambio histórico: por primera vez se acordó enmendar globalmente un tributo, y uno que ha regido por más de un siglo. Ningún publicano puede predecir que nos espera mañana, pero sin duda, debe analizar las opciones desde ahora.

 

)2) Barreix, A. y J. Roca (2003). “Sistema Tributario: Condiciones actuales y propuesta”. Revista FCE. Universidad Católica del Uruguay.