¿Regla fiscal en Uruguay?

A lo largo de las últimas dos décadas hemos escuchado a distintos partidos políticos reclamar, en momentos diferentes, políticas anticíclicas (antes lo hacía el Frente Amplio, desde el 2005 en adelante, lo hacen los partidos fundacionales). Durante los últimos años esta discusión pasó del terreno, abstracto, de los fines al plano, concreto, de los medios. El instrumento de política pública que haría posible las anheladas políticas anticíclicas es la regla fiscal, una norma que obliga a ahorrar en tiempos de bonanza de modo de poder gastar en tiempos de "vacas flacas". Pasa el tiempo. No hay políticas anticíclicas ni regla fiscal que funcione como tal. Vale la pena reconstruir la discusión sobre la responsabilidad fiscal y preguntarse por qué en Uruguay, a diferencia de otros países, la regla no ha podido cuajar.

La discusión sobre la necesidad de una regla fiscal en las democracias modernas se remonta a la década de 1980, pero se acelera a fines de la de 1990. En Europa fueron los británicos quienes lideraron las innovaciones normativas más significativas en este terreno. En 1997, el Tesoro, adoptó dos normas fundamentales: (1) regla de oro: el gobierno podrá recurrir al endeudamiento solo para financiar la inversión pública y no para financiar gasto corriente; y (2) deuda pública sostenible como proporción del producto: la deuda pública se mantendrá sobre el ciclo económico a un nivel estable y prudente. En América Latina los primeros en recurrir a este instrumento fueron los argentinos en tiempos de Domingo Cavallo (1999). Pero el ejemplo más resonante en la región fue el de los chilenos. La discusión sobre la oportunidad de establecer una regla fiscal tuvo un lugar central en la campaña electoral del año 2000, que terminó llevando a la presidencia a Ricardo Lagos. La regla fiscal fue creada en 2001, en el marco de la Ley de Ajuste Fiscal. Es muy interesante señalar que, en ambos casos, la Regla Fiscal fue impulsada por gobiernos de centroizquierda, que se hacían cargo de sus respectivas historias de descontrol fiscal (antes de la era Thatcher en Inglaterra, antes de la dictadura de Pinochet en Chile).

El modelo chileno, como en otras políticas, fue siendo imitado (mecanismos de policy diffusion mediante) por otros gobiernos como Perú (2007), Brasil (2009) y Colombia (2011). Uruguay no permaneció ajeno a estos debates. De hecho, en el proyecto de Ley de Presupuesto Quinquenal de 2005, el Ministerio de Economía y Finanzas propuso establecer una regla fiscal basada en el gasto público, acotando su crecimiento a un máximo de 3% anual. En la Exposición de Motivos del proyecto mencionado se decía: "Esta regla incorpora un componente anticíclico que procura acompasar la evolución de los gastos al crecimiento tendencial del producto, evitando que se generen incrementos en los componentes más permanentes del gasto discrecional, (...)". La regla excluía los gastos en educación y las inversiones. Esta propuesta representaba una innovación de relieve: hasta ese momento los gobiernos habían procurado limitar el endeudamiento y no el gasto. En nombre de la "deuda social" el Parlamento no aprobó la regla rígida propuesta por el MEF. En su lugar aprobó una regla flexible (artículo 32, inciso 1°), que le permitía al Poder Ejecutivo modificar discrecionalmente el parámetro del gasto público, informando, eso sí, al Parlamento en cada Rendición de Cuentas (artículo 32, inciso 3°).

La "solución" aprobada en 2005 fue bien uruguaya. Nos dimos una regla fiscal tan ingeniosa técnicamente... que preveía a la perfección de qué manera podía ser perforada políticamente. No puede extrañar a nadie, por tanto, la trayectoria ulterior del déficit fiscal. Las urgencias políticas pudieron más que los llamados a la prudencia realizados desde ámbitos técnicos. En términos electorales, este nuevo triunfo de la discrecionalidad política sobre el conocimiento especializado, como suele ocurrir, fue funcional al partido de gobierno en el corto plazo (el Frente Amplio logró ser reelecto en 2009 y 2014), pero terminó siendo disfuncional en el mediano plazo. Durante una década la izquierda pudo volcar una gran masa de recursos para atender las promesas electorales dirigidas a viejas y nuevas clientelas. Pero terminó teniendo que hacer un ajuste fiscal en el peor momento, es decir, cuando la economía ya había dejado de crecer a tasas de "milagro" y había empezado a converger hacia sus bajos promedios históricos.

La historia, como a esta altura del relato resultará obvio, tiene su moraleja. La tiranía del cálculo de corto plazo sobre las advertencias de los especialistas, a la larga, termina teniendo un costo político formidable. La desconfianza estructural hacia los expertos, que caracteriza al sistema político uruguayo desde los orígenes de nuestra república, no solamente tiene un precio alto desde el punto de vista de la calidad de las políticas públicas. También lo tiene, dado que un desempeño a la larga termina impactando en el otro, desde el punto de vista electoral. Que nadie vaya a pensar que se está sugiriendo una solución tecnocrática. El argumento es mucho más simple: el mejor gobierno democrático es el que, para poder ser más fiel a los promesas realizadas a los electores, toma en cuenta las advertencias y sugerencias de los especialistas.