A 20 años de la reforma del 96

Todo indica que la pulsión reformista de la constitución se profundizará el año próximo
*Doctor en Ciencia Política, docente e investigador en el Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República / adolfogarce@gmail.com

El congreso extraordinario Rodney Arismendi del Frente Amplio, reunido el fin de semana pasado, no discutió sobre la marcha general del tercer gobierno de izquierda, ni sobre las oportunidades y riesgos de un TLC con China, ni sobre cómo viabilizar de una buena vez una reforma educativa ambiciosa. La mayor parte de la energía de los dirigentes y militantes frenteamplistas se concentró en empezar a compartir bases y objetivos de una eventual reforma constitucional. Todo indica que la pulsión reformista se profundizará el año próximo. Mientras tanto, otro debate sobre aspectos institucionales se hace esperar demasiado: los uruguayos nos merecemos una buena discusión acerca del impacto de los cambios introducidos en nuestro sistema electoral en la reforma constitucional, aprobada en plebiscito el 8 de diciembre de 1996.

"Ex nihilo nihil fit", decían los latinos. En el caso de la reforma del 1996 es perfectamente cierto. La propuesta de reforma no salió de la nada. En verdad, fue el corolario de al menos una década de reflexión académica y política sobre los aspectos institucionales que podrían haber favorecido el quiebre de la democracia en 1973. Nuestro recordado Luis Eduardo González hizo, en este sentido, una contribución decisiva. En su tesis de doctorado (Estructuras políticas y democracia en Uruguay) que, para mi gusto, sigue siendo uno de los mejores libros sobre la política uruguaya publicados en Uruguay, sostuvo que ni el golpe del 33 ni el del 73 pueden explicarse solamente a partir de las características de los principales protagonistas (la ideología de los presidentes golpistas) y de las respectivas coyunturas económicas (crisis del 29 en un caso, estanflación en el otro). Las estructuras políticas uruguayas, según él, tenían fallas de diseño que conspiraban contra la estabilidad de la democracia. El argumento era simple y potente. El sistema electoral promovía la fraccionalización de los partidos. La fraccionalización, a su vez, incrementaba los riesgos de bloqueo político inherentes al presidencialismo (según el argumento de Juan José Linz, su mentor en la Universidad de Yale). La ingobernabilidad, en definitiva, aumentaba el riesgo de ruptura del régimen democrático. La elite política de la época, a pesar de no suscribir completamente el enfoque de González, compartía una de sus ideas principales: era necesario modificar el sistema electoral para facilitar la gobernabilidad.

La oportunidad para concretar la reforma constitucional se presentó al inicio del segundo mandato de Julio María Sanguinetti. Luego de extensas negociaciones multipartidarias que incluyeron durante un tiempo al Frente Amplio (representado por Líber Seregni), el presidente logró formular una propuesta de reforma que abarcó múltiples dimensiones y objetivos pero que, en líneas generales, recogía el diagnóstico anterior. En particular, en aras de la gobernabilidad, se incorporaron al menos tres innovaciones muy relevantes: i) sustituyó la mayoría simple para la elección del Presidente por la mayoría absoluta a dos vueltas (balotaje), ii) estableció la obligatoriedad de las candidaturas presidenciales únicas (y la nominación presidencial mediante primarias abiertas) y iii) eliminó la acumulación por sublemas para la elección de diputados. La primera nueva regla, la incorporación de la mayoría absoluta, apuntaba a incrementar la gobernabilidad aumentando el respaldo del presidente en la opinión pública. Las otras dos innovaciones mencionadas tenían como objetivo acotar la fraccionalización de los partidos. La combinación de un presidente con mayor legitimidad y partidos menos divididos debía facilitar la dinámica de gobierno.

A 20 años de estos cambios corresponde preguntarse hasta qué punto contribuyeron con el objetivo buscado. ¿Qué piensan sobre esto los líderes que impulsaron la reforma y los principales expertos en sistemas electorales? ¿Qué ganaron y qué perdieron blancos y colorados al eliminar el doble voto simultáneo? Hay buenas razones para pensar que cada partido efectivamente se volvió más homogéneo, y que esto combinado con la lógica de las "familias ideológicas" votando juntas en el balotaje ha terminado deprimiendo la capacidad de los partidos tradicionales, como subconjunto, de competir con el FA. La reforma, asimismo, parece haber tenido un efecto no previsto en su momento: ha tendido a crecer el número de partidos políticos. Esto, en buena medida, es consecuencia de la combinación de los estímulos generados por el balotaje y la representación proporcional. El incremento de número de partidos, como resultará obvio, no favorece la gobernabilidad.

Estos temas son delicados y merecen ser examinados a fondo. Pero la reforma abarcó otros aspectos institucionales que también merecen ser revisitados. Quiero destacar uno que me parece especialmente relevante: la separación en el tiempo de las elecciones departamentales. Esta nueva regla permitió un proceso saludable: el fortalecimiento del segundo nivel de gobierno. Pero, a lo largo de estos años, se han escuchado dos críticas opuestas. Por un lado, se argumenta que las elecciones departamentales (y, desde 2010, las municipales) deberían estar todavía más alejadas de las nacionales (por ejemplo, a mitad del período). Por otro lado, se sostiene que la separación ha desestructurado la maquinaria electoral de los partidos (los líderes locales tienen ahora menores incentivos que antes de la reforma para cooperar con los dirigentes nacionales). Da para discutir.

No sé hasta dónde llegará el FA en su vocación reformista. Pero estoy convencido de que no es conveniente pensar en innovaciones sin antes hacer una evaluación exhaustiva, informada y ponderada de la reforma del 96.

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