El diagnóstico oficial sostiene que la normativa vigente hace que operar un buque bajo bandera argentina sea hasta cuatro veces más costoso que en países vecinos, afectando la competitividad de las economías regionales.
La iniciativa permitiría que buques de bandera extranjera operen en rutas nacionales cuando no exista oferta suficiente de embarcaciones argentinas, además de habilitar a los armadores locales a utilizar banderas de conveniencia por hasta diez años para reducir sus costos operativos.
En la práctica, la autoridad de aplicación podrá otorgar permisos a barcos extranjeros únicamente cuando no existan embarcaciones nacionales disponibles, o bajo el Régimen de Excepción, para realizar el transporte de cargas o prestar determinados servicios.
El Gobierno fundamenta esta reforma en una crisis estructural del sector.
Desde 1991, la flota mercante de bandera nacional se redujo en más de un 80%, acercándose a su desaparición.
A ello se suma que operar un buque argentino cuesta hasta cuatro veces más que el promedio internacional, situación que impulsó la migración de numerosas empresas hacia registros extranjeros.
Bajo este diagnóstico, la apertura del mercado permitiría aumentar la competencia y evitar que los sectores productivos queden "rehenes" de una oferta limitada de transporte, con ahorros estimados en los fletes de entre el 30% y el 40%.
El régimen aduanero, el principal obstáculo operativo
Sin embargo, documentos técnicos elaborados por el propio Estado muestran que la derogación de la Ley de Cabotaje constituye una condición necesaria, pero posiblemente insuficiente para resolver los principales problemas que enfrenta el transporte por agua.
La Providencia PV-2020-74560468, elaborada por la entonces Secretaría de Planificación de Transporte, sostiene que uno de los principales impedimentos para el desarrollo del cabotaje no proviene de la ley de 1944, sino del régimen aduanero denominado "removido".
Los costos que exceden la bandera de los buques
Según ese análisis, el problema de los costos excede la cuestión de la bandera de los buques y se origina en una compleja estructura burocrática y administrativa que la derogación de la ley, por sí sola, no modifica.
El régimen de removido exige que el transporte por agua de mercaderías nacionales sea sometido a procedimientos propios de una operación internacional.
Es importante precisar que la Aduana no considera estas cargas como exportaciones por salir temporalmente del territorio aduanero, sino que les aplica prácticamente el mismo tratamiento operativo que a un despacho internacional, aun cuando se trate de mercadería de libre circulación dentro del país.
Esto implica la intervención obligatoria de un Agente de Transporte Aduanero, la utilización del módulo informático KIT Malvina, diseñado originalmente para exportaciones, la consolidación de cargas en depósitos fiscales y el pago de servicios extraordinarios.
La carga administrativa es de tal magnitud que el propio informe técnico sostiene que transportar mercadería nacional por barco requiere "los mismos o más trámites que los necesarios para enviarla o traerla de China", además de quedar sujeta a controles de selectividad de canal rojo que terminan anulando una de las principales ventajas del transporte fluvial: la velocidad logística.
A ello se suma un riesgo financiero adicional. Cualquier incumplimiento formal del régimen de removido puede configurar legalmente una "exportación a consumo", obligando al transportista a tributar como si la mercadería hubiese sido exportada definitivamente.
Lo más relevante para el debate actual es que estos obstáculos no derivan de la Ley de Cabotaje de 1944, sino de reglamentaciones administrativas de la AFIP y de la Dirección General de Aduanas. En consecuencia, la derogación de la ley de fondo no eliminaría automáticamente esta carga burocrática.
La diferencia con el transporte terrestre resulta significativa. Mientras un camión puede circular por el país con una simple factura o remito, un buque debe afrontar costos portuarios dolarizados, inspecciones físicas y procedimientos aduaneros complejos, aun cuando transporte mercadería de circulación nacional.
A estas limitaciones regulatorias se suman otros costos estructurales señalados por especialistas del sector.
Un referente con 47 años de experiencia en la actividad sostiene que la bandera de las embarcaciones nunca fue el principal problema del cabotaje argentino. A su juicio, los mayores sobrecostos provienen de los servicios de practicaje, remolques, tarifas de muelle y un esquema de estiba altamente regulado.
El especialista también destaca el impacto del tiempo de tránsito y del costo financiero asociado. Mientras el camión ofrece salidas diarias y tiempos de entrega reducidos, el transporte marítimo depende de completar carga y de las ventanas climáticas.
En un contexto de alta inflación, mantener mercadería inmovilizada durante una semana hasta completar un buque genera un costo financiero que termina favoreciendo al transporte terrestre, particularmente en cargas críticas como las destinadas a Tierra del Fuego o el abastecimiento de arena para Vaca Muerta.
La posición de las navieras argentinas
En la misma línea, la Federación de Empresas Navieras Argentinas (FENA) advierte que permitir el ingreso de buques extranjeros al mercado local sin condiciones equivalentes en materia laboral, impositiva y previsional no implica necesariamente una modernización del sistema, sino que podría acelerar la sustitución progresiva de la marina mercante nacional por flota extranjera sin resolver los costos estructurales de los puertos y de la estiba.
Qué hacen otros países
La discusión tampoco es exclusiva de la Argentina. En términos de derecho comparado, la reserva de cabotaje continúa siendo una práctica extendida, aunque con distintos grados de apertura.
Estados Unidos mantiene, mediante la Jones Act, uno de los regímenes más restrictivos del mundo, exigiendo que los buques sean construidos, propiedad y tripulados por ciudadanos estadounidenses.
La Unión Europea, en cambio, creó un mercado de cabotaje comunitario que permite la libre prestación de servicios entre armadores de los Estados miembros, aunque mantiene protegida esa actividad frente a banderas de terceros países.
En América Latina también existen modelos diversos: Brasil denunció en 2021 sus acuerdos bilaterales con Argentina y Uruguay para ampliar la competencia y aumentar la oferta de bodega, mientras que Chile y Perú avanzan en esquemas que habilitan el cabotaje por embarcaciones extranjeras en situaciones específicas de falta de disponibilidad local.
Una reforma necesaria, pero no suficiente
En ese contexto, la derogación de la Ley de Cabotaje aparece como uno de los instrumentos elegidos por el Gobierno para intentar reactivar un sector que perdió cerca del 84% de su flota operativa.
Sin embargo, los documentos técnicos muestran que el desempeño del transporte por agua depende también de una reforma del régimen aduanero que elimine el tratamiento de exportación para la carga nacional y de una reducción de los costos de escala portuaria.
Sin esos cambios, la apertura de bandera podría traducirse principalmente en una mayor participación de empresas extranjeras en el mercado de fletes, sin resolver de manera integral los costos logísticos que hoy condicionan la competitividad de sectores estratégicos de la economía argentina.
