En Europa, las tasas de no reclamo de los beneficios condicionados al nivel de ingresos oscilan entre el 40 y el 60%, con países como Bélgica y Alemania dentro de ese rango y estimaciones que llegan al 80% en algunos programas. Conviene leer esa frase dos veces, de cada 10 hogares con derecho legal a una ayuda, entre cuatro y seis nunca la cobran. Fuera del mundo rico el cuadro se repite o empeora, el no reclamo es alto en los tres programas sociales más grandes del planeta, el Dibao chino, la Bolsa Família brasileña y el plan de empleo rural de la India.
El Reino Unido es el país que mejor mide su propia omisión. La consultora Policy in Practice estimó el total de beneficios y tarifas sociales sin reclamar en 22.700 millones de libras anuales, con un salto del 21% respecto de cálculos anteriores, y su actualización siguiente elevó la cifra a £24.000 millones. Eso es más que el presupuesto de defensa de muchos países europeos. El crédito para jubilados pobres, llamado Pension Credit, lo cobra apenas el 62% de quienes tienen derecho. En Francia, el 34% de quienes califican al ingreso mínimo llamado RSA no lo reclamó, unos 750 millones de euros en un solo año.
España merece capítulo propio porque su organismo fiscal independiente, la AIReF, produjo la radiografía más honesta que exista de un gobierno sobre sí mismo. El Ingreso Mínimo Vital nació en 2020 como la gran red de seguridad contra la pobreza. El 55% de los hogares con derecho a cobrarlo no lo solicita, y en el complemento por hijos la cifra sube al 72%. El número casi no varió en más de cinco años de programa, el problema no es de arranque sino de estructura, y en Cataluña, Baleares y Castilla La Mancha el no reclamo supera el 60%. Un dato complementario usa otra vara y conviene distinguirla, porque una cosa es medir cuántos aptos para recibirlo no piden y otra es medir a cuántos pobres llega el programa. Con esta segunda vara, la prestación alcanza apenas al 20% de los hogares en situación de pobreza, aunque su diseño permitiría cubrir a más de la mitad. Entre los motivos identificados aparece uno revelador, muchas familias no piden la ayuda por miedo a tener que devolverla si su situación cambia. El pobre desconfía tanto del Estado que prefiere no emplear su propio derecho.
En la Argentina, el caso es la Asignación Universal por Hijo, creada en 2009, y es considerada uno de los programas mejor diseñados de la región porque casi no exige trámite, porque si el Estado sabe que el chico existe y que sus padres no tienen empleo registrado, paga. Aun así, UNICEF contó más de 1 millón de niños calificados sin cobertura alguna, y las barreras identificadas fueron la demora en inscribir a los recién nacidos, la falta de documentos y la convivencia de más de una familia bajo el mismo techo. Para encontrarlos, el organismo previsional organizó operativos de búsqueda activa en parajes rurales, casa por casa, como quien busca sobrevivientes. El detalle argentino más elocuente es otro, cuando la asignación se suspende por no presentar la libreta escolar y sanitaria, la reincorporación exige un trámite presencial con turno en una oficina. Por lo tanto, cobrar es automático aunque recuperarlo una vez perdido exige el cuerpo.
Sumemos Estados Unidos para cerrar el mapa. El fisco estima que uno de cada cinco trabajadores con derecho al crédito fiscal por ingreso ganado no lo reclama, unos 11.000 millones de dólares en un año típico. Y existe una regla que convierte la distracción en ingreso público con precisión de relojería: quien no presenta su declaración de impuestos tiene 3 años para reclamar la devolución que le corresponde; vencido el plazo, el dinero pasa a ser propiedad del Tesoro. Solo por el año fiscal 2022 quedaron 1.200 millones de dólares de 1,3 millones de contribuyentes esperando ese vencimiento. No hay metáfora que mejore a la ley porque el Estado pone un reloj de arena sobre la distracción ajena y cuando cae el último grano se queda con la plata.
Breve historia de las leyes que nadie entiende
La ignorancia como condición del gobierno no nació con el formulario moderno, es más vieja que el papel.
Durante siglos, el derecho se escribió en idiomas que el pueblo no hablaba. En Inglaterra, los tribunales funcionaron en francés normando y en latín hasta 1731, cuando una ley obligó por fin a usar el inglés. Habían pasado casi 700 años desde la conquista normanda. Durante todo ese tiempo, un campesino inglés podía ser juzgado, condenado y despojado en una lengua que no comprendía, y necesitaba pagar a un intermediario para saber qué decía la ley que lo regía. Los abogados de la época se opusieron al cambio con un argumento que hoy suena conocido, dijeron que la precisión técnica exigía el idioma antiguo. La Iglesia mantuvo el latín por razones parecidas, así, el control del texto sagrado y del escrito legal fueron siempre un monopolio económico.
La modernidad no tradujo el privilegio, solo lo reescribió. El latín fue reemplazado por la jerga, el requisito cruzado, la remisión de un artículo a otro artículo que remite a un decreto que remite a un anexo. Cualquier persona que intentó alguna vez leer de corrido una ley tributaria sabe que el idioma volvió a ser extranjero. La diferencia con el siglo 18 es que ahora el idioma extranjero es formalmente el propio.
Hay un caso contemporáneo que muestra que la opacidad puede ser también estrategia comercial. En unos 36 países, entre ellos Alemania, Japón, España y los nórdicos, el fisco calcula solo los impuestos del asalariado y le manda la declaración casi lista o directamente no le pide nada. En Estados Unidos, donde el fisco posee los mismos datos, el contribuyente debe armar su declaración desde cero o pagar a un intermediario. Las empresas de programas de declaración de impuestos gastaron durante dos décadas millones de dólares en presión política para impedir que el fisco ofreciera la declaración precargada gratuita, según documentó extensamente la prensa de investigación. El negocio entero dependía de que el trámite siguiera siendo difícil, la complejidad no era el problema: era el producto.
Breve historia de la vergüenza organizada
El segundo guardián tiene una historia todavía más brutal, porque durante siglos no se disimuló.
En 1697, el Parlamento inglés aprobó una ley que obligaba a toda persona que recibiera ayuda de su parroquia a coser en el hombro derecho una insignia de tela con la letra P de pauper, junto a la inicial de su parroquia. El pobre asistido debía ser visible, marcado, distinguible del pobre orgulloso que se moría de hambre sin pedir. Y quien se negaba a usar la insignia perdía la ayuda o iba a la cárcel. Esta norma rigió formalmente más de un siglo, así, cada persona que prefería el hambre a la letra P era un gasto que la parroquia se ahorraba.
En 1834, la reforma de las Leyes de Pobres inglesas convirtió esa intuición en doctrina explícita con un nombre técnico: el principio de menor elegibilidad. La ayuda debía ser siempre peor que el trabajo de menor paga disponible, para que nadie la prefiriera. El instrumento fue la workhouse, la casa de trabajo donde el asistido entregaba su libertad, su ropa, la convivencia con su familia y su nombre respetable a cambio de comida. Dickens construyó sobre ese edificio la escena más famosa de la literatura social inglesa, con el niño Oliver Twist pidiendo un poco más de sopa. El costo de entrar funcionaba como filtro, y los administradores lo escribían sin pudor.
España tuvo su propia institución de pobreza certificada: el pobre de solemnidad, categoría oficial que sobrevivió hasta bien entrado el siglo XX. Para acceder a la medicina gratuita, al entierro gratuito o a la exención de tasas había que figurar en el padrón de pobres del municipio, con informe del párroco o del alcalde. La pobreza no bastaba, también había que declararla, registrarla y portarla como condición pública. En la Argentina sobrevive un pariente jurídico de aquella figura, el beneficio de litigar sin gastos, que exige a quien no puede pagar un juicio probar su insolvencia ante el juez con testigos. El derecho existe, y el precio es contarle la propia miseria al tribunal.
Estas instituciones no forman una genealogía continua, la insignia parroquial, la workhouse victoriana y el padrón municipal español nacieron en mundos distintos y con propósitos separados. Pero comparten una misma propiedad económica, encarecen el ejercicio de un derecho destinado precisamente a quien menos recursos tiene para pagar el precio.
La teoría y la prueba
La economía moderna le puso números y teoría a todo esto. En 1982, dos profesores de Harvard, Albert Nichols y Richard Zeckhauser, publicaron el artículo fundante. Plantearon un problema de información, el Estado quiere ayudar solo a quien de verdad lo necesita, pero no puede ver dentro de cada hogar. Entonces diseña un costo de acceso, una cola, un trámite y una espera, que resulte tolerable para el necesitado genuino y demasiado alto para el que no lo necesita. Lo llamaron mecanismos de ordalía, como los juicios medievales por fuego, y durante décadas fue la justificación académica respetable de la fricción.
El problema es que el costo tampoco sabe quién es pobre. La cola no filtra por necesidad, sino por escolaridad, por salud mental, por energía disponible, por dominio del idioma y por orgullo. Excluye más al anciano confundido que al profesional astuto. Un año después de aquel artículo, el economista Robert Moffitt formalizó el rol del estigma y demostró que la vergüenza opera como un impuesto invisible sobre el beneficio. Por lo tanto, para muchos necesitados ese impuesto supera al beneficio entero. Décadas más tarde, los teóricos de la conducta bautizaron el fenómeno con una palabra que hizo fortuna, barro administrativo, es decir, la fricción deliberada o negligente que frena al ciudadano en el pasillo.
El experimento involuntario lo hizo Estados Unidos en 1996, cuando reformó su asistencia a familias pobres y agregó requisitos de conducta, entrevistas presenciales, recertificaciones y límites de tiempo. La cobertura entre los calificados cayó del 82 al 28%, aunque la pobreza no bajó en esa proporción, sólo bajó el reclamo.
¿Cuánto pesa exactamente la vergüenza? La medición existe y esconde una trampa, porque la encuesta británica de referencia encontró que el 34% de las personas percibe estigma propio o ajeno en al menos un beneficio, y que más de un cuarto admite que un motivo ligado al estigma lo haría menos propenso a reclamar. El relevamiento global del relator de Naciones Unidas sobre pobreza extrema ubicó entre el 5 y el 25% a los aptos que citan la vergüenza como motivo, y advirtió el problema de método, es decir, admitir el estigma es en sí estigmatizante, de modo que la encuesta mide la vergüenza con un instrumento humillante. La versión estadounidense ilustra que entre quienes no piden cupones de alimentos, pese a tener derecho, el 91% declara deseo de independencia personal. Esa intención de autosuficiencia puede ser también el nombre respetable que adopta la vergüenza cuando nadie quiere reconocerla como tal.
Hay una prueba indirecta más elegante que cualquier encuesta. Los sistemas donde cobra todo el mundo, por aporte previo o por ciudadanía, muestran mucho menos estigma que los sistemas enfocados en los pobres. Nadie siente vergüenza por cobrar una jubilación ni la asignación que cobran también sus vecinos. La vergüenza no la produce el dinero, sino la clasificación por el trámite que obliga a declararse pobre ante una ventanilla. El Estado que focaliza fabrica, junto con la ayuda, el pudor que abarata la ayuda.
Conviene cerrar esta primera parte sin atribuir malicia a nadie, porque el fenómeno no la necesita. El Estado es un actor estadístico y ningún ministro ordena que los ancianos no cobren. Simplemente, cada presupuesto se calcula sobre la cobertura observada y no sobre la legal, cada campaña de difusión se financia con desgano y cada simplificación se posterga. La propia AIReF española calculó que erradicar el riesgo de pobreza severa costaría unos 9.110 millones de euros contra los €3.106 que efectivamente se ejecutaron. La distancia entre ambas cifras no es un error ni una conspiración, es el rendimiento anual de los dos guardianes.
Ese equilibrio duró siglos y acaba de empezar a romperse. La segunda parte de este artículo contará cómo la inteligencia artificial mata la ventaja económica del primer guardián y qué le está haciendo al segundo, por qué el costo de reclamar un derecho tiende a cero, cuánto puede costarles eso a las cuentas públicas de todos los países mencionados y cuál es la respuesta que los Estados, puestos a elegir entre pagar lo prometido y encarecer el pedido, tienen a mano. La historia de la insignia de 1697 todavía no terminó.
Las cosas como son.
Mookie Tenembaum aborda temas internacionales como este todas las semanas junto a Horacio Cabak en su podcast El Observador Internacional, disponible en Spotify, Apple, YouTube y todas las plataformas.
