La evidencia científica internacional y local es contundente al respecto: estas políticas logran reducir el nivel, la intensidad y la severidad de la pobreza. Además, generan efectos positivos comprobados en la continuidad educativa, el peso al nacer de los bebés y su neurodesarrollo. Sin embargo, el debate persiste sobre las exigencias que el Estado impone a los beneficiarios para mantener esta ayuda económica y sobre los discursos sociales que asumen que la pobreza es un problema de voluntad individual.
Cecilia Rossel, profesora titular del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Católica del Uruguay, lleva 15 años estudiando las transferencias monetarias. Según la experta, asumir que una familia no envía a sus hijos a la escuela por simple pereza es un error, ya que detrás del incumplimiento suelen existir restricciones estructurales, como problemas de transporte, de salud mental, de cuidados de hermanos o falta de trabajos dignos.
Asumir que una familia no envía a sus hijos a la escuela por simple pereza es un error Asumir que una familia no envía a sus hijos a la escuela por simple pereza es un error
Junto a la politóloga Florencia Antía, de Ciencia Política de la Universidad de la República (Udelar), Rossel analizó las diferentes modalidades de condicionalidad en estas políticas públicas. Las investigadoras observaron que el modelo uruguayo es bastante punitivo en términos comparados. Al dar de baja la transferencia frente al incumplimiento sin indagar en los motivos de fondo —a diferencia de modelos menos punitivos como el de Brasil, que emiten advertencias previas—, el Estado termina desfavoreciendo a quienes ya se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad.
A continuación, una síntesis de la entrevista con Rossel.
Pese a matices en los montos, las condicionales y los límites de para qué se usan, hay un consenso en el sistema político uruguayo: son necesarias más transferencias monetarias para la infancia. ¿La evidencia científica acompaña esa conclusión?
No hay discusión y la evidencia es contundente incluso fuera de Uruguay. Estas políticas redujeron el nivel de pobreza, la intensidad y la severidad de la misma. Y también es concluyente que tiene otros efectos positivos asociados bien documentados en América Latina: en la continuidad educativa, en mejoras en el peso al nacer de los bebés, en su neurodesarrollo y un largo etcétera. Incluso en varios países ya se pudo confirmar que hay impactos positivos a largo plazo.
¿Por ejemplo?
Una mejora en la transición del ámbito educativo al mercado laboral, en los niveles de inserción.
¿Siempre son efectos positivos?
Hay mucha evidencia favorable. Luego hay algunos estudios con resultados mixtos (positivos para algunas cosas y negativos para otras). Pero en Uruguay los logros en reducción de la pobreza son contundentes.
¿Esas transferencias monetarias tienen que estar siempre focalizadas en los que menos tienen o podría pensarse en un sistema universal?
En eso también hay evidencia y la discusión no es ideológica. Pero existe mayor debate. La política universal minimiza la fragmentación y favorece la construcción de las llamadas coaliciones redistributivas (grupos políticos y sociales que se juntan para mejorar las normas de reparto de la riqueza). Los sectores medios y altos tienen más capacidad de movilizarse, de exigir cambios, de militar y eso decanta en mejoras para toda la sociedad. Integran cámaras y sindicatos porque están más bien formalizados. Los pobres no están políticamente organizados. Es un sector que tiende a tener más informalidad, más precariedad laboral y pueden verse favorecidos cuando se dan redistribuciones. Un ejemplo que se midió en algunos países es en el apoyo a escuelas públicas por parte de sectores medios cuando tienen incentivos de que esas escuelas cumplan con sus expectativas. Y ahí el pobre que comparte banco se favorece porque hasta se aprende con el “diferente”.
¿Y por qué en Uruguay se va a la política más focalizada?
Porque a esa evidencia de la política universal hay que incorporarle la cuota de realidad. Un país como Uruguay no tiene las condiciones dadas —en dinero, pero también en políticas de cuidados, educación, salud, mercado laboral, en qué se le ofrece también al adulto que convive con el niño— para ir hacia un modelo más universal y es necesario focalizar. En ese sentido Uruguay focaliza bastante bien, capta muy bien quiénes realmente necesitan de la ayuda económica y encima se genera un discurso que es difícil estar en contra: ¿quién no va a querer que un niño no nazca en un hogar pobre?
El director de la OPP, Rodrigo Arim, dijo que el proyecto del gobierno es la “mayor reforma” del sistema de transferencias en 20 años. ¿Es así o es un slogan político?
Otra vez vuelvo a la evidencia y la reducción de pobreza. El aumento de los montos que se proponen va a tener su efecto. No solucionan la pobreza en general ni aspectos estructurales. La transferencia no es la única política y en eso tampoco hay discrepancias en el sistema político uruguayo. Pero una cosa no anula la otra. Las transferencias se han acordado antes que nadie de los olvidados.
¿A qué refiere?
Los pobres conforman una población que en Uruguay no recibió nada durante décadas. Permitieron que el Estado esté más cerca, en contacto. Ahora, en lo que se propone, hay cosas positivas: el aumento de los montos —porque es clarísimo que el dinero de una asignación familiar actual es la nada para el costo de vida y, sobre todo, para tener un margen para hacerle frente a una crisis— y porque mejora aspectos administrativos que unifican y le facilitan el acceso a la gente.
Las transferencias se han acordado antes que nadie de los olvidados. Los pobres conforman una población que en Uruguay no recibió nada durante décadas Las transferencias se han acordado antes que nadie de los olvidados. Los pobres conforman una población que en Uruguay no recibió nada durante décadas
Junto a Florencia Antía han estudiado sobre la condicionalidad que tiene que tener o no una transferencia. En Uruguay es la asistencia a la escuela y a los controles de salud (este segundo nunca se toma en cuenta en la práctica). ¿Tiene sentido que haya que “dar algo” para recibir a cambio?
La transferencia condicionada tiene detrás una teoría del cambio: una persona o una familia no quieren enviar al chiquilín a la escuela y lo van a hacer por el incentivo económico. ¿Qué dice la evidencia? Depende. No hay muchas evaluaciones que permitan medirlo. Lo ideal para estudiarlo científicamente sería que a la mitad de los que tienen que recibir transferencias se las dé condicionadas y a la otra no. Siempre de manera aleatoria. Pero un experimento así sería ir contra derechos de la gente. Uno de los cuestionamientos de la condicionalidad, y eso está documentado, es que en muchos casos se corta la transferencia a familias que no están pudiendo mandar a los hijos a la escuela aunque quieren hacerlo. No lo pueden hacer porque tienen otro niño en edad no escolar, o por temas de transporte, o porque se les llovió la casa. Entonces lo que termina pasando es que agravas una situación. Conclusión: los efectos de las condicionalidades son limitados e inciertos. Y, en pocos casos con estudios más concluyentes, sabemos que las bajas por incumplimiento tienen un efecto negativo.
¿Por qué entonces tantos gobiernos atan las transferencias a la condicionalidad?
Porque es lo que políticamente las hace viables. Porque los sectores que no son beneficiarios de estas transferencias quieren que exista condicionalidad. De hecho, la evidencia de los estudios que hemos hecho con Antía sobre las preferencias de las condicionalidades, todo el mundo quiere condicionalidad.
¿En esos estudios pudieron ver si la exigencia de la condicionalidad es muy similar entre los distintos países?
Hay modelos que son más punitivos y modelos menos punitivos. Uruguay no es el más punitivo, pero tiende a la penalización. A que todo quede en un trámite administrativo que se pasa de un ente autónomo al BPS y te cortan o no la transferencia. La literatura científica indica que en los sistemas más punitivos se suelen dejar a los más vulnerables por fuera y se los castiga más. Otros países, como Brasil, van a mecanismos de intentar revincular a los estudiantes, ver por qué faltan a clase, entender si el problema es del Estado que no da la oferta o solución y recién después se cortan las asignaciones. Asumir que esto es una cuestión solo de voluntad de las familias es un error grave.
¿A qué responde ese error y ese “todo el mundo” exige condicionalidad?
A cambios valóricos en que se asocia a que el pobre es aquel que no quiere trabajar, es vago, no quiere estudiar, es pobre porque quiere. Y nadie quiere ser pobre. Nadie. Toda la evidencia lo indica, lo sabe cualquier economista sin importar su posición ideológica, pero el mensaje se sigue reproduciendo. Los sistemas muy punitivos cierran el espacio a la conversación, repiten la lógica, y tienden a hacer del más vulnerable alguien todavía más vulnerable. Insisto con el concepto: el comportamiento no es exclusivo de una cuestión de voluntad o de un acto individual.
¿Esta visión siempre sobre la pobreza fue así?
No siempre. Mucho menos en los momentos de crisis donde se entienden mejor los problemas de la inserción laboral, la calidad del empleo, las condiciones de la vivienda. Nadie que haya estudiado esto seriamente en el mundo te va a decir que la pobreza es una cuestión de voluntad. Pero a medida que la sociedad logra mejoras económicas, sale de las crisis y hay más segregación muchos sectores medios y altos tienden a poner el prejuicio sobre la mesa, hablan de merecimiento y de que deben cumplir requisitos para que se les dé una transferencia.
Muchos sectores medios y altos tienden a poner el prejuicio sobre la mesa, hablan de merecimiento y de que deben cumplir requisitos para que se les dé una transferencia. Muchos sectores medios y altos tienden a poner el prejuicio sobre la mesa, hablan de merecimiento y de que deben cumplir requisitos para que se les dé una transferencia.
La otra discusión que abrió el senador Pedro Bordaberry es que ahora el pobre puede comprarse lo que quiere y el gasto no es exclusivo para alimentación. ¿Hay evidencia de que sea así?
No lo he estudiado yo. Las investigaciones de economistas como Andrea Vigorito muestran que la gente que necesita de la transferencia la usa para cuestiones de primera necesidad sin importar el límite. Porque en la práctica el almacenero puede hacerte pasar un vino como un paquete de fideos y listo. Y la población beneficiaria tiende a privilegiar la alimentación, la mejora de la vivienda. ¡Me parece increíble que estemos discutiendo esto en Uruguay! La discusión que se quiere imponer parece estar más atada a la incomprensión de por qué la gente es pobre. Es más del prejuicio. Tiene más sentido discutir los efectos no deseados que genera la punitividad y que la evidencia ya es concluyente.
