Una discusión de actualidad sobre el nuevo equilibrio entre potestades de control y derechos individuales
Durante mucho tiempo la discusión tributaria estuvo concentrada en los impuestos, las exoneraciones, los incentivos a la inversión o los cambios normativos de fondo. Sin embargo, uno de los movimientos más relevantes de los últimos años es la forma en que el Estado controla su cumplimiento.
La inspección fiscal se ha convertido en un espacio central de la relación entre la Administración y los contribuyentes. Ya no puede ser vista como un procedimiento excepcional, reservado a supuestos extremos o a grandes casos de supuesta evasión. Hoy forma parte de una actividad permanente de control, apoyada en tecnología, análisis de datos, intercambio de información y herramientas de selección cada vez más sofisticadas.
Los números permiten dimensionar el fenómeno. La Dirección General Impositiva ha informado la existencia de miles de procesos de cobro, cientos de embargos e intervenciones de caja vinculadas al recupero de tributos. A su vez, el Banco de Previsión Social viene desarrollando planes anuales de fiscalización con miles de actuaciones, incorporando herramientas tecnológicas que permiten mejorar la selección de los casos a inspeccionar y elevar los porcentajes de detección de irregularidades.
El punto de fondo no es únicamente cuantitativo. No se trata solo de que existan más inspecciones, sino de que la Administración cuenta hoy con una capacidad de información que no tenía hace apenas algunos años. La facturación electrónica, los cruces de bases de datos, los registros digitales, la georreferenciación, el intercambio automático de información financiera y los modelos de riesgo permiten orientar la fiscalización con una precisión antes impensable.
La incorporación de inteligencia artificial y herramientas de analítica avanzada profundiza ese cambio. Los sistemas pueden identificar patrones, detectar inconsistencias, segmentar contribuyentes por perfiles de riesgo y priorizar actuaciones. En términos de eficiencia administrativa, ello constituye una transformación evidente. En términos jurídicos, abre una discusión igual de relevante: cómo asegurar que el uso de esas herramientas se mantenga dentro de los límites propios de un Estado de Derecho.
La Administración Tributaria uruguaya tiene potestades amplias. En el marco de una inspección puede requerir información al contribuyente, solicitar antecedentes a terceros, acceder a datos disponibles en otros organismos públicos, promover el levantamiento del secreto bancario en las hipótesis legalmente previstas ante un juez, activar mecanismos de cooperación internacional, adoptar determinadas medidas cautelares previa intervención de un juez e iniciar procedimientos sancionatorios cuando entiende configurados incumplimientos formales o materiales.
Además, la inspección suele ser la etapa en la que se forma la plataforma fáctica del caso. Allí se recaba la documentación, se reconstruyen operaciones, se intercambian explicaciones, se evalúan inconsistencias y se generan los elementos que luego podrán servir de base para un acto de determinación tributaria, para la imposición de sanciones o, eventualmente, para una controversia judicial.
Por eso, aunque muchas veces se la observe como una fase previa o preparatoria, la inspección es, en la práctica, uno de los momentos más decisivos del procedimiento tributario. Lo que allí se haga, se omita, se documente o se impugne puede condicionar todo lo que ocurra después.
Esa constatación obliga a formular una regla de equilibrio: cuanto más intensas sean las potestades de fiscalización, más visibles y efectivas deben ser las garantías del contribuyente. La tecnología puede mejorar la capacidad de control del Estado, pero no puede debilitar las exigencias de legalidad, motivación, proporcionalidad y defensa.
Uruguay todavía no cuenta con un verdadero Estatuto de Derechos y Garantías del Contribuyente que ordene, sistematice y haga fácilmente identificables las reglas aplicables durante una fiscalización. Esa ausencia es relevante, porque la dispersión normativa genera incertidumbre tanto para la Administración como para quienes son fiscalizados.
Sin embargo, la falta de un estatuto no significa ausencia de derechos. Los derechos del contribuyente no nacen únicamente cuando una ley los reúne bajo ese título. Muchos de ellos surgen directamente de la Constitución, del Código Tributario, de las normas generales de procedimiento administrativo, de los principios del derecho administrativo sancionador y de la jurisprudencia. La tarea pendiente es hacerlos operativos desde el inicio de la inspección, y no recién cuando el conflicto llega a una etapa contenciosa.
En ese sentido, una agenda moderna de fiscalización debería asumir que el cumplimiento tributario no se construye solo con mayores facultades de control, sino también con reglas claras para el ejercicio de esas facultades. La confianza institucional requiere que el contribuyente sepa qué se le investiga, por qué se le solicita determinada información, cuáles son los límites de la actuación inspectiva y qué vías tiene para defenderse.
Entre las garantías que deben acompañar cualquier procedimiento inspectivo pueden destacarse, sin pretensión de agotar la discusión, las siguientes:
Esta enumeración importa porque permite corregir una mirada incompleta del fenómeno. El debate no puede limitarse a si la Administración tiene o no facultades para fiscalizar. Naturalmente las tiene, y las debe ejercer. La cuestión central es bajo qué condiciones las ejerce, con qué controles, con qué grado de transparencia y con qué respeto por los derechos de los administrados.
El uso de inteligencia artificial en materia tributaria no debería ser rechazado por principio. Puede mejorar la eficiencia, reducir arbitrariedades en la selección de casos, detectar incumplimientos complejos y permitir que la Administración concentre sus recursos donde existen mayores riesgos. Pero su utilización tampoco puede quedar librada a una lógica opaca o puramente automática.
Si un contribuyente es seleccionado por un modelo de riesgo, o si determinados cruces de información originan una actuación inspectiva, debe existir un mínimo de trazabilidad y control humano. La inteligencia artificial puede asistir, ordenar y priorizar, pero las decisiones administrativas que afecten derechos deben seguir siendo decisiones jurídicamente motivadas, revisables y atribuibles a órganos responsables.
La transparencia no exige revelar fórmulas que comprometan la eficacia del control fiscal, pero sí impide que la Administración se ampare en una especie de 'caja negra' tecnológica para justificar actuaciones invasivas o sancionatorias. El dato, el algoritmo o el modelo predictivo no sustituyen al expediente, a la motivación ni al control jurisdiccional.
La lucha contra la evasión y el incumplimiento tributario es una finalidad legítima y necesaria. Ningún sistema fiscal puede funcionar sin controles efectivos. Pero la legitimidad de esos controles depende de que sean ejercidos conforme a reglas claras, con límites y con garantías.
El gran desafío de los próximos años no será decidir si la Administración Tributaria debe utilizar tecnología, inteligencia artificial o grandes bases de datos. Eso ya está ocurriendo y probablemente se profundizará. La verdadera discusión será cómo compatibilizar ese nuevo poder de fiscalización con un sistema robusto de derechos del contribuyente.
En definitiva, el Estado puede y debe fiscalizar mejor. Pero fiscalizar mejor no significa fiscalizar sin límites. Significa controlar con inteligencia, con fundamento, con proporcionalidad y con respeto por las garantías que sostienen el Estado de Derecho.
