El debate sobre las armas de fuego, versión uruguaya

Probablemente la discusión regrese a la agenda en los próximos meses. Si en las últimas décadas el debate lo proponían los partidarios del desarme civil, esta vez lo harán aquellos que se sienten perjudicados por el marco regulatorio actual, la Ley de Tenencia Responsable de Armas de 2014 y su reglamentación del año 2016. Sin embargo, estoy convencido de que es posible evitar un debate infructuoso. Si es habitual y legítimo que las políticas cambien cuando asume un nuevo gobierno, también lo es que cada política genera conocimientos sobre cuyas bases se puede edificar un nuevo acuerdo. Si las distintas partes reconocen el camino andado, es posible dar un salto de calidad en la discusión y evitar un enfrentamiento poco productivo.

En primer lugar, el debate sobre las armas de fuego en Uruguay difiere de aquellos planteados en otras latitudes. Mientras en Estados Unidos la posesión y el uso de armas son considerados un derecho constitucional de cada ciudadano, en nuestro país se los considera un privilegio. Esto significa que en vez de reconocer un permiso automático cuya denegación requiere una razón de peso, a los ciudadanos uruguayos no se les permite poseer y usar armas de fuego, a menos que haya una buena razón para autorizarlo. Entre estas razones están la cacería, los deportes de tiro, el coleccionismo y la defensa personal.

Para que haya un debate racional y fructífero, es una suerte que la legislación uruguaya considere que es deber del Estado regular toda actividad que conlleve riesgos a terceros. Ello permite pasar de una discusión basada en valores, a una sobre políticas públicas. En consecuencia, mientras que la pregunta central del debate en Estados Unidos es si se debería regular la posesión y el uso de las armas, en Uruguay la discusión gira en torno a la eficacia de las políticas para reducir los distintos tipos de violencia y a los inconvenientes que estas generan para quienes desean tener armas y darles un uso legítimo.

No obstante, que estas primeras discusiones puedan saldarse en Uruguay no significa que sea fácil llegar a acuerdos. En líneas generales, toda estrategia de control de armas se enfrenta a una serie de obstáculos derivados de la gran complejidad propia del problema y de la solución. Las políticas de control de armas deben responder a lo que en la subdisciplina de las políticas públicas se denomina un “problema retorcido”. Es decir, un problema social sobre el cual no hay consenso en su definición ni en cómo solucionarlo.

Ello se debe, en primer lugar, a que la violencia armada no solo es consecuencia de la proliferación de armas. Como es sabido, Uruguay es un país fuertemente armado. Si bien no podemos estimar con certeza cuántas armas hay en circulación, parece razonable contar con al menos una por cada cuatro habitantes. Eso es mucho. El problema es que tampoco hay una relación lineal entre proliferación de armas y violencia armada. En América Latina tenemos sociedades fuertemente armadas que son pacíficas, como también sociedades desarmadas que son violentas (figura 1). Tampoco se trata de una particularidad de la región. Canadá, por ejemplo, tiene una tasa estimada de posesión de armas equivalente a la nuestra, pero su tasa de homicidios cometidos con ellas es diez veces menor.

El crimen y la violencia derivan de una multiplicidad de factores. El acceso a las armas de fuego es un elemento para considerar, pero es poco relevante con relación a la inefectividad de las instituciones encargadas de aplicar la ley o la presencia extendida de crimen organizado y pandillas. Si bien hay estudios científicos que intentan encontrar evidencia de causalidad entre el acceso a las armas y la violencia armada, los resultados están fuertemente disputados debido a problemas metodológicos prácticamente irresolubles. En definitiva, las armas de fuego pueden ser un instrumento efectivo de defensa personal, como también un instrumento letal para generar violencia, cometer delitos y enfrentar las políticas de seguridad. Depende de quién las use y del contexto en que lo haga.

A la complejidad del problema se le suma la complejidad de la solución.2 A diferencia de lo que plantea buena parte de la academia, por el momento no es posible encontrar evidencia concluyente sobre el impacto de las políticas de control de armas. Las limitaciones metodológicas que dificultan el análisis del problema, imposibilitan también la evaluación certera de sus posibles soluciones. Peor aún, no es raro que los intentos de evaluar el impacto de políticas y programas de este tipo presenten problemas serios de validez porque la afiliación o los intereses de los autores sesgan los resultados. Me atrevería a decir incluso que esta suele ser la norma en las evaluaciones de impacto de América Latina.

Dicho eso, parece razonable sugerir que existe evidencia suficiente para dos observaciones. La primera es que las políticas deben ser integrales y considerar varios aspectos del problema para poder tener algún impacto. Aquellas que se limitan a aspectos específicos suelen pasar desapercibidas. La segunda es que algunas restricciones al comercio, acceso y uso de armas, son preferibles a las políticas de tipo laissez faire propias de Estados Unidos.

Más allá de estas dos observaciones, no es posible decir que haya políticas de control de armas que estén basadas en evidencia.3 Y si bien esta afirmación puede resultar insatisfactoria, es mejor que tirar soluciones mágicas al barrer.

Por último, la complejidad de la solución se agrava porque el cumplimiento de las políticas de armas es particularmente difícil de controlar. Por ello en sociedades con menor acatamiento a las normas hay generalmente un notorio contraste entre las restricciones legales al uso de armas y el uso real que les dan muchos ciudadanos. Los controles son difíciles de implementar, el tráfico es extendido y la mayoría de los poseedores de armas no se someten a las formalidades burocráticas previstas para obtener registros y licencias. En otras palabras, para la mayor parte de los usuarios, las leyes de armas no son más que papel mojado.

Tomando todo ello en consideración, es importante aceptar que hay restricciones que salvan vidas, pero también saber que las políticas de control de armas apenas alcanzan a impactar marginalmente sobre el crimen y la violencia, y ello solamente si están acompañadas de otras medidas de seguridad más relevantes.

La Ley de Tenencia Responsable de Armas incorporó novedades importantes y mejoró notablemente el marco regulatorio que Uruguay había tenido por décadas. No obstante, hay varios elementos de su reglamentación que pueden mejorarse para hacer más eficiente el funcionamiento del sistema y para simplificar la situación de los usuarios legítimos de armas. Ese será el tema de la próxima columna. (Ver referencias en versión digital)

1 Karp, Aaron. 2018. “Estimating Global Civilian Held Firearms Numbers”. Small Arms Survey - Briefing Papers. Geneva: Small Arms Survey.

Unodc (United Nations Office on Drugs and Crime). 2019. Global Study on Homicide 2019. Vienna: United Nations.

2 Sanjurjo, Diego. 2020. Gun Control Policies in Latin America. New York: Palgrave Macmillan.

3 RAND. 2018. The Science of Gun Policy. A critical Synthesis
of Research Evidence on the Effects of Gun Policies in the United Sates. Santa Mónica:
RAND Corporation.

Diego Sanjurjo es doctor en Ciencia Política, especialista en políticas de seguridad y armas.

@dsanjurjogarcia