“Al Reino Unido le llevó 10 años darle forma al régimen de PPP”
El principal referente para Uruguay del Tesoro británico, Javier Encinas, afirma que el sistema mejora la eficiencia del Estado en la obra pública
El Reino Unido fue pionero en la búsqueda de sinergias entre el sector privado y el Estado para el desarrollo de infraestructura, como una forma de enfrentar las carencias presupuestales para la obra pública. Ese fue el motivo que llevó a las autoridades uruguayas a buscar asesoramiento en ese país, que cuenta con cerca de cuarto siglo de experiencia en la materia y alrededor de US$ 100 mil millones en inversiones concretadas por medio de este mecanismo. El Observador mantuvo una conversación con el principal referente para Uruguay del Tesoro británico, Javier Encinas, en su primera visita a Montevideo para asesorar a los grupos de trabajo en PPP del Ministerio de Economía y la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND). A continuación, una síntesis de la entrevista.
En los años 90, el Reino Unido sufría muchas carencias en materia de infraestructura. Por una parte, había años de falta de inversión en infraestructura, sobre todo en infraestructura social. No había suficientes escuelas, hospitales, casas, prisiones, etcétera. La poca inversión que se estaba llevando a cabo por obra pública, llegaba con retrasos y con sobrecostos. Hubo una investigación de la Oficina Nacional de Auditoría que encontró que solamente 30% de todos los proyectos de obra pública cumplían los costos y los plazos pactados. El 70% tenía sobrecosto y sobretiempo. Al mismo tiempo, el gobierno no tenía dinero. Entonces empezaron a idear un modelo que diera incentivos al sector privado, para que construyese nueva infraestructura, para que la mantuviera, la operara a largo plazo, para que aceptara pagos una vez que estuviera construido el activo, y además ligar los pagos del sector público al desempeño del sector privado.
Y eso, ¿qué beneficios trajo?
Por una parte tienes iniciativa de innovación que viene del sector privado. La innovación en la construcción y diseño. Gracias a las PPP por ejemplo el diseño de las oficinas en el Reino Unido ha sido revolucionaria. Si te pones a pensar que le estás transfiriendo todo el diseño, la construcción, la operación, el mantenimiento y el financiamiento del proyecto, la persona que te va a estar haciendo el diseño también va a estar con el mismo consorcio que te va a estar haciendo la limpieza. Entonces tienen que pensar en cuál es la forma más eficiente de limpiar ese edificio. También los materiales que van a utilizar son de mejor calidad: si lo haces por obra pública, un constructor te puede poner material de baja calidad y que después de 10 años surjan defectos latentes por el material de baja calidad.
Tienes también financiamiento del sector privado, porque el sector privado va a pagar por el proyecto, y el gobierno va a pagar de regreso, poco a poco. Va a pagar una vez que el activo esté operativo, y va a pagar por la calidad del servicio.
O sea que los proyectos se tornan más eficientes.
En el Reino Unido el 85% o 90% de las PPP han sido entregados a tiempo y bajo los costos acordados. También tienes transparencia en los costos, porque tú sabes exactamente cuánto te va a costar. Sabes también que tu activo va a estar bien operado y bien mantenido durante los próximos 25 años. Después de 25 años ese activo regresa al sector público.
Algo que no se menciona, pero que es uno de los cambios más importantes del modelo PPP, es que ha modernizado al Estado. No solo de la forma en que el Estado provee servicios, sino también es la mentalidad de los funcionarios y del servidor público. Si lo piensas, el mismo funcionario que te va a llevar a cabo un PPP, te va a llevar a cabo una obra pública. El servidor público va a aprender mucho del sector privado, y va a aplicar en mejor participación en las obras públicas. Hay un efecto cruzado de fertilización, en que el sector público se va a profesionalizar gracias al trabajo con el sector privado. ¿Te acuerdas que te mencionaba que 30% de los proyectos de obra pública habían sido entregados en tiempo y precio? Ahora eso subió a 50%. Gracias a la fertilización cruzada, porque han aprendido los procedimientos.
¿El sistema puede llegar a sustituir a la obra pública tradicional?
Las PPP representan algo así como 11% o 12% del total de inversión en infraestructura. Junto a las PPP, se siguen haciendo concesiones, obra pública. Uno de los cuestionamientos principales que se hace es que con este régimen se privaticen servicios esenciales. ¿Está pensado para eso?
Al contrario. Este régimen está pensado para que no sea todo público, pero que tampoco sea todo privado. Para que no se privatice el activo. Lo que está transfiriendo el sector público es todo lo que tiene que ver con infraestructura, después la operación, limpieza, mantenimiento, seguridad, recepción, lavandería en caso del hospital, comida para los enfermos, para los niños en las escuelas. Punto. Es todo lo que se transfiere, pero los servicios últimos siguen en manos del Estado. El Estado es el que sigue poniendo los doctores, las enfermeras, los profesores, los custodios. Por una parte pienso que el modelo PPP está racionalizando el rol del Estado como proveedor último de bienes y servicios públicos.
Uno de los argumentos para aplicar este sistema es que permite acortar los tiempos burocráticos, pero en la práctica todavía no se concretaron proyectos pese a contar con el marco normativo. ¿Es culpa del régimen o de quien lo aplica?
No es culpa de nadie: son proyectos de infraestructura que tardan mucho tiempo. Como el ser humano tiene un cierto tiempo de adaptación, es un nuevo modelo y se tiene que hacer bien. Hay que habituar al sector público, al sector privado, elegir bien los proyectos. Que tenga al sector público bien preparado, que todo el mundo lo comprenda, y después empezar a aplicarlo. Hay países en que los gobiernos querían empezar inmediatamente a llevar a cabo proyectos, se han quemado los dedos terriblemente y esto ha puesto en hielo los programas por años. Yo creo que es buena cosa que el gobierno se tome un tiempo para aplicarlo. Yo le diría a la gente y al gobierno que esto vale muchísimo la pena, pero para tener una idea, en el Reino Unido para que esto tomara forma, llevó ocho o 10 años. Ustedes parten más adelante, porque tienen la experiencia británica de 15 o 20 años, y de países más cercanos como Brasil o México. Pero como decía Mafalda, “que lo urgente no mate lo importante”.
Lo dijo
“El gobierno puede dar garantías para desarrollar el sistema. Pero la garantía debe ir disminuyendo conforme el modelo vaya siendo más sofisticado”
“Las PPP se usan cuando son la mejor opción en la relación calidad y precio. Pero no son las más baratas”
Javier Encinas
Director adjunto del Departamento de Infraestructura del Tesoro del Reino Unido
