Un Presupuesto demasiado optimista

Por eso, tan importante como anticipar en qué se va a gastar en el próximo quinquenio, es dimensionar el tamaño de la torta. Y esa es una tarea que atañe al equipo económico período tras período antes de definir el Presupuesto: establecer una serie de supuestos de evolución de la actividad y desempeño general de la economía a lo largo de la administración. Un error en esos supuestos puede convertir proyectos bien intencionados y meses de planificación en un saludo a la bandera, o dejar a un gobierno al acecho de intereses encontrados, legitimados todos por una promesa que al final del día termina siendo imposible de cumplir. Y errarle en una u otra dirección, no viene con el mismo precio.

En su Exposición de Motivos, el documento que entregó el lunes el Poder Ejecutivo al Parlamento anticipa una rápida recuperación de la economía uruguaya luego de una caída de la actividad durante este año, producto de la pandemia. El equipo económico prevé en 3,5% ese deterioro, seguido por una expansión de la actividad de 4,3% en 2021. Le seguirá, según lo que estima el gobierno, un 2022 de crecimiento discreto (2,5%) y luego, un salto en la velocidad de expansión a 4,2% y 3,9%, respectivamente, en los dos últimos años de gestión.

Esas proyecciones lucen preocupantemente optimistas a la luz de lo que esperan los economistas privados. La encuesta de expectativas económicas del Banco Central (BCU), que recogió en agosto las estimaciones de 24 economistas particulares, empresas consultoras, instituciones financieras y centros de investigación económica, prevén que la economía tenga una caiga ligeramente mayor este año (-3,7%) y se recupere más lento (3,9%) el año que viene, en la mediana de las respuestas.

De esta manera, para los tres años que proyectan los analistas privados en ese relevamiento, prevén una economía 2,6% más grande que en 2019, mientras que para el gobierno el crecimiento acumulado será de 3,2%. La diferencia no es menor, teniendo en cuenta además, el grado de incertidumbre que imprime una pandemia todavía en curso.

FocusEconomics –en su relevamiento LatinFocus Consensus Forecast– realiza otra encuesta de referencia, consultando a analistas locales y observadores del exterior. A diferencia del sondeo del BCU y al igual que el Presupuesto, estos pronósticos tienen un horizonte de proyección a cinco años. Los resultados de agosto muestran una brecha significativa para el crecimiento acumulado a 2024 respecto a los supuestos que sostienen el Presupuesto.

Mientras que el gobierno espera entregar su administración con una economía 11,7% más grande que la de 2019, los privados prevén una expansión de 8,2%, que comprometería las asignaciones de recursos previstas en el Presupuesto.

¿Tiene razón el gobierno o tiene razón el consenso de analistas privados? ¿Quién tiene mejores elementos para anticiparse a los hechos? A mi juicio, esa no es una discusión relevante. Al fin y al cabo, no hay verdades cuando se habla de futuro. Dos modelos estadísticos igualmente rigurosos pueden predecir comportamientos muy distintos. La discusión está sobre la conveniencia o no de tomar decisiones basadas en escenarios de mayor o menor probabilidad y las consecuencias de un eventual error.

La historia reciente permite ilustrar este punto mejor que cualquier manual. En el año 2015, las autoridades del equipo económico liderado por Danilo Astori como Ministro de Economía entregaron un Presupuesto que preveía un crecimiento de la actividad de 14,6% en cinco años. Los analistas privados advirtieron rápidamente que ese escenario dejaba poco margen a las decepciones. La realidad fue más dura todavía y mostró un crecimiento al final del período de 6,7%.

Al igual que este gobierno, la segunda administración de Tabaré Vázquez inició con una fuerte inclinación a corregir el déficit fiscal. Conforme avanzó en su mandato y la economía mostraba resultados más mediocres de lo esperado, el gobierno priorizó mantener sus compromisos de gasto frente al objetivo fiscal y el déficit, en lugar de bajar, siguió trepando hasta máximos desde 1989.

El escenario de crecimiento que prevé el gobierno actual no es imposible –tampoco lo era el del gobierno anterior–. Pero dentro de lo probable, es un escenario difícil de alcanzar. Si bien el gobierno espera impulsar las exportaciones y la inversión, todavía no ha explicitado una estrategia que convenza a los expertos privados de que una cosa conduce a la otra. El gobierno sostiene que lo logrará, apelando a una mayor competitividad del país. Por lo pronto, no parece que la apuesta sea al tipo de cambio. De hecho, ante una depreciación en Brasil de casi 50% anual, el Presupuesto prevé que el dólar en Uruguay evolucione casi pegado a la inflación en los próximos cinco años. ¿Acuerdos comerciales? ¿Reducción de tarifas e impuestos? ¿Estímulo a la inversión? ¿Menor presión de los costos laborales? Puede ser. Pero aun si usara todo el arsenal de estímulos –de los cuales no dispone–, todavía queda un margen muy grande para la incertidumbre y las posibilidades de que se crezca finalmente a una tasa menor son muy altas. 

Las buenas prácticas de la política económica son muy claras al respecto. Así como aconsejan ahorrar en tiempos de bonanza para gastar cuando la economía se contrae, hay una máxima respecto a los supuestos que sostienen un Presupuesto: siempre adoptar un escenario ligeramente pesimista. Es mucho más fácil –y por demás gratificante– prometer 100 y tener la posibilidad, al final del día, de dar 110, que explicarle a los votantes por qué terminaron recibiendo 90. 

En caso de un desempeño de la actividad más mediocre de lo esperado, el gobierno tendrá que optar por uno de dos caminos: dejarse ganar, como sus antecesores, por el déficit fiscal, o apelar a un mayor recorte de gasto en un escenario en el que se plantea una reducción ya de por sí ambiciosa. El costo social y político es enorme en cualquiera de los dos escenarios.