Luego de la demorada sanción de la Ley Bases y de las muchas gestiones que los socios de la (¿ex?) coalición Juntos por el Cambio llevaron adelante en ambas cámaras del Congreso como apoyo activo a la gestión del Ejecutivo, hubo dos gestos muy claros que tuvo el ex presidente Mauricio Macri para mostrar un tono más crítico e independiente con respecto al gobierno de Javier Milei.
El primero fue la presentación de un documento de la Fundación Pensar, desde hace años el principal think tank del PRO, en el que se trazó un análisis detallado de los primeros seis meses de gestión libertaria, con tantos elogios como críticas e interrogantes a futuro. El segundo fue un reclamo público en boca del propio Macri por la devolución de los fondos de la coparticipación federal de impuestos a la Ciudad de Buenos Aires (cuyo gobierno local está a cargo de su primo Jorge), fondos que habían sido quitados por la administración de Alberto Fernández en épocas de las cuarentenas forzosas por el COVID-19 en 2020. Aquella decisión del Ejecutivo nacional originó un serie de medidas cautelares y planteos judiciales ante la Corte Suprema de Justicia, tribunal que falló finalmente a favor de la postura de la Ciudad en diciembre del año pasado, ya con Javier Milei en la presidencia.
Pese a que en ningún momento hubo señales concretas desde el Gobierno nacional que hicieran pensar en algún tipo de desconocimiento de la decisión de la Corte, lo cierto es que, en medio de un panorama de fuerte ajuste del gasto público y de constantes negociaciones y tironeos entre la Nación y las provincias (todo ello mezclado con las discusiones por la Ley Bases y la restitución de impuestos coparticipables como ganancias y bienes personales), la ciudad de Buenos Aires aún no cuenta con ninguna certeza acerca de cuándo y cómo el Gobierno nacional tiene pensado convertir el fallo de la Corte en dinero contante y sonante.
Ahora bien, ¿cuál es la razón por la que la coparticipación federal de impuestos es un problema de tan larga data en la Argentina? ¿Por qué, pese a que en la reforma de la Constitución de 1994 se dejó constancia de que todos los distritos del país debían llegar a un acuerdo final por el reparto de los impuestos nacionales, desde entonces nunca hubo una ley concreta y definitiva, y toda la cuestión se siguió negociando con parches y acuerdos provisorios entre los distintos gobiernos nacionales y provinciales, muchas veces con conflictos llevados a los tribunales?
Una larga historia de asuntos pendientes
Para entender mejor el proceso que debería seguirse para concretar el mandato constitucional de una reforma de la coparticipación es interesante repasar rápidamente lo ocurrido en los últimos 50 años siguiendo un trabajo publicado por Jorge Remes Lenicov, economista y ex ministro.
En 1973 se sancionó la ley 20.221 que tenía una distribución secundaria en función de sencillos indicadores basados en criterios redistributivos (población y brecha de desarrollo) y en la densidad poblacional. Fue diseñada y aprobada durante un régimen militar, y convalidada con la democracia reiniciada en 1973. Funcionó durante 10 años y a partir de 1984 se comenzaron a utilizar criterios discrecionales para el reparto.
En 1988 se logra sancionar una nueva ley, la 23.548. Se alcanza el acuerdo gracias a que, como la mayoría de las provincias estaban en manos del justicialismo y Antonio Cafiero era un fuerte precandidato presidencial (el radicalismo estaba debilitado y había perdido las elecciones de 1987), se buscó descomprimir futuros conflictos. Se acordó que las provincias recibirían el 57% de los recursos coparticipables y se devolvió a la provincia de Buenos Aires 2,2 puntos de coparticipación, una pequeña parte de lo perdido durante los años precedentes, que de una participación del 28,5% que establecía la ley 20.221 bajó al 19.5%. En todo ello hubo un claro objetivo político.
Durante los años ’90 se modificó en varias oportunidades la distribución en acuerdo con las provincias, a la vez que se les transfirió los servicios de educación y salud y debieron reducir la presión tributaria de sus recursos propios (Ingresos Brutos y Sellos, principalmente). En la mayoría de los casos, el objetivo fue económico.
Como ya mencionamos anteriormente, en 1994, por acuerdo entre el Gobierno nacional, el justicialismo y el radicalismo, se reformó la Constitución y se estableció que para 1996 se debería tener promulgada una nueva ley de coparticipación. Pero el presidente Carlos Menem terminó su mandato en 1999 sin avanzar en el tema.
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Fernando de la Rúa, su sucesor, optó por el camino inverso: en vez de presentar un proyecto integral, propuso el inicio de tratativas a partir de una agenda abierta para alcanzar consensos sucesivos en temas tales como la conformación de la masa tributaria coparticipable, la distribución primaria de los recursos y la distribución secundaria. Pero su debilidad política y su desgaste por sostener la convertibilidad impidieron tener fuerzas para avanzar.
Durante la presidencia provisional de Eduardo Duhalde, en el Ministerio de Economía se confeccionó un documento que establecía los principios generales que deberían contemplarse en la discusión de la nueva ley de coparticipación. Pero no había condiciones objetivas para promover cambios estructurales porque la prioridad era la reconstrucción de la economía después de su implosión en 2001.
Posteriormente, durante la presidencia de Néstor Kirchner, en 2004 se preparó un proyecto que se circuló informalmente entre las provincias. Pero como en términos generales mantenía la actual distribución y además generaba un fondo afectado para la inversión pública que en la práctica sería manejado por Nación, no pudo avanzar. Durante la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner nunca llegó a plantearse el tema.
Tampoco hubo avances en este sentido durante el gobierno de Mauricio Macri, quien pese a todo logró un compromiso de una baja progresiva de impuestos provinciales (como sellos o ingresos brutos) como una forma de favorecer en general a la economía del país y en vistas a una futura discusión más general del modelo impositivo nacional. Luego de algunos tímidos avances, con la llegada de Alberto Fernández a la presidencia los gobiernos provinciales revirtieron rápidamente este proceso, al punto tal de que la carga impositiva provincial y municipal se encuentra actualmente en niveles récord.
Todo este resumen tiene como principal conclusión que, siempre que se modificó el relacionamiento entre la Nación y las provincias en cuestiones de coparticipación, se lo hizo a partir de la voluntad reformista del Gobierno nacional y de su necesario liderazgo.
Razones por las que no se acuerda en una ley de coparticipación
Hay razones estructurales que pueden explicar las demoras en la coparticipación federal de impuestos en Argentina, aunque en distintos momentos también se han argumentado razones coyunturales. En primer lugar, el enfrentamiento entre las provincias que reclaman más fondos para gasto social y la administración nacional, que busca mantener algún grado de control sobre las provincias y decidir unilateralmente el destino del gasto público. La Nación, beneficiada históricamente, no ha liderado cambios en la ley que asignen más recursos a las provincias desde 1988.
En segundo lugar, la discusión entre provincias que reciben menos fondos en relación a su población y aquellas que reciben más. Buenos Aires, Mendoza y la ciudad de Buenos Aires aportan al fondo redistribuidor, mientras que provincias como Santa Fe y Córdoba, aunque desarrolladas, reciben fondos en menor proporción. La distribución actual no se basa en indicadores objetivos y no asegura bienes y servicios públicos a las jurisdicciones más beneficiadas.
Un problema central es la situación de la provincia de Buenos Aires. Su bajo coeficiente de distribución, 20% a pesar de representar el 38% de la población y el 35% del PIB, se debe en parte a sacrificios políticos para satisfacer a las provincias más pequeñas. Esto lleva a que Buenos Aires aporte la mayor parte del fondo redistribuidor. Las provincias pequeñas, conscientes de que, bajo indicadores objetivos, Buenos Aires ganaría y ellas perderían, prefieren el statu quo. Estas provincias suelen evitar el esfuerzo tributario propio, prefiriendo recibir remesas federales sin asumir el costo político de bajar sus gastos o los impuestos provinciales
Finalmente, la revisión de los regímenes de promoción y subsidios (tales como el de Tierra del Fuego) añade otro nivel de complejidad a la discusión, implicando la necesidad de definir los costos y beneficios de los instrumentos de política activa tributaria dentro del marco de la coparticipación federal.
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Final con incógnita
Como se puede apreciar, son muchas las décadas que la Argentina arrastra esta situación irregular y muchas más las razones políticas y económicas que impiden acordar una solución para un problema cada vez más complejo. El recurso de reclamar a la Corte Suprema como máxima instancia judicial y sus posteriores resoluciones no ha hecho más que sumar más capas de conflictos y ha coincidido además (en 2015 y en 2023) con el comienzo de gestiones nacionales con vocación de ordenar las cuentas públicas, tanto en la cantidad de su déficit como en su desquicio impositivo y administrativo.
En cualquier caso, con nueva ley de coparticipación o sin ella, es indudable que esta historia continuará, y con muchos y nuevos capítulos.
