Cómo se puede romper la neutralidad de la red
Hay dos maneras de romper esa igualdad. La primera es por dinero, y el libro la define como una discriminación económica: se llama zero rating –o tarifa cero– y ocurre cuando un proveedor de internet decide que una aplicación o un sitio web específico no descuente datos del paquete que contrató el usuario.
Ese paquete es lo que se conoce como data cap: el tope de gigas mensuales que cada uno paga. Es lo que pasa hoy con WhatsApp en Uruguay con muchos planes que ofrecen los proveedores de telefonía móvil. Vos podés seguir usando esta app aunque los gigas contratados ya se hayan terminado. Ese consumo no entra en la cuenta.
Suena bien para el usuario, pero tiene un costado que podría ser reclamado. "Estás favoreciendo a WhatsApp, porque lo consolidás como la opción preferida porque es gratuita", explicó Jackson. "Si vos mañana querés crear una aplicación de mensajería, tenés que salir a luchar contra que los usuarios tienen gratis WhatsApp".
Por eso, según el investigador, "hay países que no lo admiten". En Uruguay el asunto ni siquiera se discutió por una razón simple: los tres operadores –Antel, Claro y Movistar (hoy Tiggo)– ofrecen la misma aplicación sin costo, así que ninguno tuvo motivos para quejarse del otro.
El caso más extendido de tarifa cero en el país es educativo. Desde 2012 Antel ya no computaba el tráfico hacia los sitios con dominio ".edu.uy" en sus planes fijos, como Universal Hogares, para fomentar el uso pedagógico de internet. En 2018 el beneficio se extendió a todos sus planes móviles.
El quiebre llegó en 2020, con la emergencia sanitaria. Para que el sistema educativo no colapsara, las tres operadoras acordaron ampliar las exoneraciones de tráfico. Entre ellas, no descontar gigas por el uso de Conferences, la aplicación del Plan Ceibal con la que se dictaban las clases a distancia.
Más allá de la intención, técnicamente es zero rating. Para que haya neutralidad, el proveedor tiene que transportar toda la información cobrando exactamente lo mismo, sin importar de dónde viene. Si navegar una web ".edu.uy" es gratis pero entrar a un portal de noticias consume saldo, hay una discriminación económica del tráfico.
Y ahí está el punto de fondo: el operador está, sin querer o queriendo, dirigiendo el comportamiento del usuario. Se crea un entorno en el que ciertas plataformas —las educativas— tienen una ventaja económica absoluta sobre el resto de internet, una suerte de carril preferencial.
El libro clasifica estos casos como carrier initiated: es el propio proveedor el que asume el costo de no cobrar ese tráfico por voluntad propia, sin que la plataforma educativa le pague nada para ser gratuita.
La segunda forma de discriminar es por velocidad: que el proveedor haga que una plataforma cargue más rápido que otra. Un ejemplo ficticio para entenderlo sería que Antel hiciera que Netflix cargara más rápido que Disney.
Otro caso, también ficticio: un operador de internet que tenga los derechos del campeonato uruguayo y lo transmita por su propia plataforma de streaming podría definir que el domingo a las cuatro de la tarde el partido se vea en 4K y fluya perfecto. Y que a esa misma hora, si querés mirar una serie en Netflix o Disney+, el video se trabe cada dos minutos y quede cargando. Antel podría decidirlo si quisiera, pero no hay denuncias ni quejas en Uruguay de que algo así haya sucedido.
El punto es el mismo. Con esos ejemplos ficticios, Jackson explicó: "Ahí estarías también favoreciendo a un jugador sobre otro".
Qué pasaría si un caso así ocurriera es una incógnita. La URSEC es el organismo estatal que regula las telecomunicaciones. "Si llega a suceder habría que ver cómo responden URSEC y la Comisión de Defensa de la Competencia, ambas dentro de sus competencias legales", planteó el investigador. "No ha habido un caso así denunciado en Uruguay por lo que no se sabe cómo actuarían".
Por qué Uruguay eligió el silencio
La investigación arrancó en 2017, cuando el presidente estadounidense Donald Trump modificó el régimen de neutralidad que Estados Unidos había establecido durante el gobierno de Obama, permitiendo a los proveedores de servicios de internet bloquear, ralentizar o priorizar contenidos.
"Eso generó bastante repercusión a nivel de agenda pública", contó Jackson. En Uruguay el tema nunca se había estudiado. Hasta ahora.
Jackson formalizó sus estudios en 2021 tras haber accedido a fondos de la Comisión Sectorial de Investigación Científica de la Udelar.
El libro tiene dos partes. La primera ordena los tres enfoques con los que se estudió el tema en el mundo: la competencia entre proveedores de internet, los derechos humanos –"cómo la neutralidad impactaba sobre todo en la libertad de expresión, en la privacidad de los usuarios"– y el zero rating, esas aplicaciones que se pueden usar sin gastar datos del paquete.
La segunda parte rastrea qué pasó en Uruguay desde 2003, cuando nace el concepto. Jackson revisó documentos, declaraciones públicas, actas parlamentarias y entrevistó a los protagonistas. El hallazgo central es que hubo atención pasajera por el ruido mediático, pero "luego eso no se tradujo en acciones concretas en ningún organismo".
Ni la URSEC ni la Institución Nacional de Derechos Humanos fueron más allá de "generar grupos de trabajo internos pero que quedaron allí en la nada". Sin ley y sin reglamentación, "quedó como en una nebulosa el tema y no se avanzó".
Eso abre la pregunta de fondo del libro: si varios países de la región avanzaron con leyes de neutralidad y a Uruguay "le encanta aprobar leyes que estén a la vanguardia", ¿por qué acá no pasó nada? "Por qué Uruguay eligió el silencio, abstenerse de hacerse esa pregunta", resumió Jackson.
El monopolio, la convergencia y el rol de Antel
La respuesta que ofrece el libro está en cómo está armado el mercado. Antel tuvo hasta hace muy poco el monopolio de la banda ancha fija, que es el internet del hogar, el que llega por cable o fibra óptica. Recién ahora empezó a aparecer competencia con Starlink y con los cables que también prestan el servicio.
Ahí entra la otra mitad del título. La convergencia es que servicios que antes viajaban por caminos separados —la radio, la televisión, el teléfono— hoy pasan todos por internet, por un único canal. "Hoy la radio, la televisión, todo converge hacia internet", dijo Jackson.
Pero la regulación uruguaya nunca acompañó ese cambio: las telecomunicaciones quedaron por un lado y los servicios audiovisuales por otro, en la Ley de Medios, que "en su momento decide expresamente quitar a internet del ámbito de aplicación de la ley".
Para Jackson, Antel "tenía un interés como proveedor de servicios de internet, no le interesaba ser regulado". Y lo dice sin rodeos: "Fíjate cómo en todas las preguntas termina estando siempre Antel, que termina siendo un ente que no siempre está en el ojo de la tormenta, pero está en las sombras".
Aun así, el investigador es claro en un punto: no hay evidencia de que se esté incumpliendo nada. "Las herramientas que hay disponibles no muestran que haya diferenciación en los paquetes", señaló, aunque advirtió que "no es que haya un organismo que esté controlando esto o que esté viendo si pasa o no pasa".
Tampoco hubo denuncias entre proveedores ni usuarios enojados, y eso también explica el silencio. El debate de la neutralidad "nace en contextos de mucha competencia", y en Uruguay la experiencia de uso de internet "es muy buena", algo que el libro señala expresamente.
Para el investigador, el valor del caso está en lo que viene. "Hoy hablamos de IA, de computación en la nube, pero las preguntas sobre quién es dueño de la infraestructura, qué rol tiene que jugar el Estado, esas se mantienen", dijo.