Gasto tributario: ahorros que “mueven la aguja”

La pandemia encontró al país con problemas: entre ellos, déficit fiscal y deuda explícita (préstamos, bonos, etcétera) altos, y deuda implícita (seguridad social) muy elevada. La estrategia del gobierno fue priorizar el combate de la pandemia (y sus consecuencias sociales), pero manteniendo los motores de la economía encendidos. Los resultados han sido alentadores pero el riesgo sigue latente, como muestran los rebrotes en varios países.

Ingreso y gasto públicos ya muestran cómo se ha agravado el problema preexistente; hoy es clave controlar el déficit y financiarlo. El gobierno propone un presupuesto austero. En lo que sigue, nos enfocaremos sobre un gasto particular: el llamado gasto tributario. Este corresponde al monto por exoneraciones, totales o parciales, de los tributos. Se entiende que esas exoneraciones son una forma de “gasto”. Efectivamente lo son, porque equivalen a devolver el impuesto que se debió haber pagado.

En el caso uruguayo su cuantía se estima en 7% del PIB; 4% corresponde al IVA y 1% al IRAE. Nos focalizaremos en el IVA, monto que “mueve la aguja” y equivale al 40% de lo recaudado. Se explica principalmente por el costo de gravar determinados bienes y servicios a la tasa mínima (10%, en vez de 22%), las ventas de ciertos combustibles, los arrendamientos de inmuebles, servicios de enseñanza, etcétera. El Fondo Monetario Internacional, en un informe de febrero 2020, recomienda a Uruguay “hacer un análisis de costo-beneficio para racionalizar las exenciones, particularmente aquellas que benefician a los grupos de mayores ingresos”. En el mismo sentido se han pronunciado otros organismos multilaterales, en especial el BID, que viene planteando el problema desde hace más de diez años.

La temática de los aspectos distributivos de las exoneraciones fiscales del IVA no es nueva en Uruguay, pero no ha recibido la atención necesaria. Estamos ante una “tensión”: por un lado hay bienes cuyo consumo se quiere abaratar y, por otra parte, resulta que muchos de esos bienes son mayoritariamente consumidos por los sectores más pudientes, quitándole buena parte del sentido a la exoneración y generando un efecto regresivo, no deseable.

Este es un problema común a nivel global. La recomendación ante esta situación es bajar la tasa básica del IVA, eliminar las exoneraciones y hacer transferencias directas a los sectores de menores recursos. El caso uruguayo tiene ciertas peculiaridades que inviabilizan esta solución. Una es el carácter constitucional de la norma –que establece la exoneración de impuestos sobre la educación–. Otra es la alta tributación a combustibles, que debe ajustarse.

Pero hay otras soluciones posibles. A vía de ejemplo, una posible solución sería que la exoneración opere como un crédito fiscal a la persona (equivalente al gasto de IVA, sin exoneraciones, de una persona de ingresos bajos) en lugar de exoneraciones a productos comprados (“IVA personalizado”).

 El diseño de un nuevo sistema de IVA es un trabajo de relojería que corresponde a tributaristas. Cómo afectar el crédito fiscal según el gasto en educación (a lo sumo podría agotarlo pero la exoneración seguiría en pie), el número de hijos dependientes, etcétera, son aspectos a definir por los especialistas. En estos aspectos existen antecedentes en impuestos como el IRPF y demás. Las nuevas tecnologías facilitan soluciones de este tipo; existen localmente antecedentes relevantes. El nuevo diseño debe dar lugar a ahorros importantes.

Un beneficio colateral, no menor, del nuevo régimen sería de formalización: solo accederían a sus beneficios las personas que tengan una actividad formal (o que estén en los planes de asistencia social). Hoy acceden a exoneraciones quienes pertenecen a la economía informal. Esa mayor formalización se traducirá en una menor evasión y en un menor gasto tributario.

Resumiendo, la pandemia exacerbó los problemas fiscales y el ajuste del gasto tributario en IVA generaría ahorros que “mueven la aguja” y evitan un factor regresivo. A la brevedad posible (la pandemia impone restricciones que no se pueden obviar), buena parte del ahorro debiera asignarse a reducir los impuestos, explícitos o implícitos (tarifas públicas), de mala calidad que hoy existen y que asfixian al aparato productivo. Los sobrecostos de la energía eléctrica y la tributación de derivados del petróleo debieran estar dentro de las prioridades. Hay más gasto tributario a reducir, el IVA es solo al 60%, y es una forma de financiar reducciones de impuestos de mala calidad para viabilizar la recuperación económica.