Setenta años de desencuentros

La cooperación para el desarrollo en Naciones Unidas nunca funcionó satisfactoriamente. Donantes y beneficiarios discutieron, enmendaron, incumplieron y volvieron a negociar, durante años, sin llegar a un acuerdo provechoso.

Cuando la ONU lanzó su Programa Expandido de Asistencia Técnica (EPTA) en 1949, los fondos se asignaban directamente a los “ministerios” del sistema (OIT, FAO, Unesco, OMS, etcétera) quienes se encargaban de brindar asistencia técnica a los países en desarrollo (PED). Estos, tempranamente, objetaron el procedimiento: ¿Quién decidía el reparto sectorial? Exigieron que los montos de cooperación fueran asignados a los países beneficiarios directamente y ellos decidirían a qué organismo, y en qué proporción, acudirían para recibir asistencia. El EPTA cambió a asignaciones por países en 1955.

Luego, los PED argumentaron que el EPTA era insuficiente y lograron un Fondo Especial (FS) de la ONU para atender las áreas de fortalecimiento institucional, inventario de recursos naturales y estudios de preinversión. En 1965, al fusionarse el FS con el EPTA, emerge el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La asistencia técnica pasa a llamarse cooperación para el desarrollo.

La década del setenta fue marcada por dos informes claves. El “Informe Pearson” sostiene que países ricos y pobres son socios por lo que resulta de mutuo beneficio que los países desarrollados (PD) asignen 0,7% de su PIB a la cooperación internacional. El “Informe Jackson” diseña una novedosa forma de cooperación multilateral a través de la ONU basada en programas por país a cinco años que resulta aprobada. La propuesta de Pearson sobre la asignación del 0,7% del PIB fue aceptada pero, con algunas honrosas excepciones, nunca cumplida.

Los programas quinquenales por país del PNUD comenzaron en 1972 y otorgaron a los PED un alto poder de decisión sobre cómo, cuándo y dónde se utilizaría la cooperación internacional. El primer período (1972-1976) fue exitoso. Luego los PD, habiendo perdido control sobre el uso que se daba a sus recursos, restringieron gradualmente los mismos. La polémica se reencendió.

Para los PD la cooperación internacional se justificaba si, en última instancia, erradicaba la pobreza, el analfabetismo, las enfermedades y la mortalidad infantil. Los PED respondían que la causa de su subdesarrollo eran problemas estructurales que impedían un adecuado crecimiento e inserción internacional de su economía. La cooperación de la ONU debía servir a superar esos escollos.

El resultado fue que el PNUD dejó de ser un actor central para los PD y los temas de pre inversión, inversión, ajustes estructurales e incluso asistencia técnica, quedaron en la órbita del FMI y el Banco Mundial.

Sobreviene entonces la era de Reagan y Thatcher para quienes el desarrollo pasaba por la libertad de empresa, liberalización del comercio, apertura de mercados, privatización y desregulación.

Otros agregaron que la cooperación internacional distorsionaba el libre juego del mercado, daba poder discrecional a la burocracia estatal y fomentaba emprendimientos inviables. Este pensamiento económico se consolidaría en 1989 en el Consenso de Washington. El desmoronamiento de la Unión Soviética afianzó esta forma de pensar en la década de los 90.

Dos informes de la ONU refutaron este modelo de desarrollo: “Ajuste Estructural con Rostro Humano” Unicef, 1985, y el “Informe de Desarrollo Humano” PNUD, 1990. El fin de la guerra fría permitió a la ONU patrocinar conferencias mundiales sobre temas claves de la humanidad (población, mujer, medio ambiente, derechos de los niños, etcétera).

La comunidad internacional volvió a reflexionar en forma conjunta. La ONU, el Banco Mundial, el FMI y la OECD formaron un grupo de trabajo que sentó las bases para los “Objetivos de Desarrollo del Milenio” (ODM) aprobados por aclamación en la Cumbre del Milenio del año 2000.

Los ODM (2000-2015) tenían una fuerte influencia del pensamiento de los PD. Se focalizaban en obtener objetivos concretos y medibles en seis áreas (pobreza, enseñanza primaria, género, mortalidad infantil, salud materna y sida). Los ODM revitalizaron el diálogo y la cooperación internacional pero dejaron dos viejos problemas por resolver. El primero es que los ODM focalizaban en los efectos, y no necesariamente en las causas, del subdesarrollo. El segundo, es que solo una parte menor de la cooperación se canalizó a través de instituciones genuinamente multilaterales. La participación de la ONU se redujo, esencialmente, al monitoreo de los resultados. Los seis objetivos concretos de los ODM fueron alcanzados a nivel mundial gracias, es cierto, a grandes progresos realizados en países populosos como China y Brasil.

Para el período 2015-2030 se concibieron los “Objetivos de Desarrollo Sustentable” (ODS) que confirmaron y establecieron nuevas metas para los ODM y adicionaron nueve objetivos que incluyen la preservación del medio ambiente, la paz, el trabajo decente, el crecimiento económico, la innovación, y las instituciones sólidas.

La señal vuelve a ser que existen objetivos comunes y que la cooperación debe ser entre todos y para todos; que la seguridad nuestra depende de la seguridad de los demás; que los migrantes preferirían quedarse en su tierra y vivir su cultura con un mínimo de dignidad y bienestar y que acaso no es tan importante seguir guerreando sobre a quién le corresponde ejercer el control sobre ese 0,7% del PIB que nunca llegó.