Una grieta en el muro de Ancap

Los puertos de Montevideo y Nueva Palmira pierden cargas y trasbordos ante competidores como Buenos Aires, Rosario o Rio Grande debido a sus costos excesivos, y no sólo en combustibles; del mismo modo que las compañías aéreas internacionales evitaron abastecerse en Carrasco hasta que Ancap redujo el precio de su queroseno para jets.

La provisión de combustibles en puertos y aeropuertos es un negocio menor para Ancap. Pero la libre concurrencia abriría una brecha simbólica en el muro que esa empresa estatal uruguaya levantó desde la década de 1930.

La oposición ve en ello una estrategia de desmonopolización paso a paso, con normas introducidas “por la ventana” y a último momento.

El Estado uruguayo ya ha establecido otras excepciones, para atraer a inversores internacionales. Las empresas en zonas francas, entre ellas las papeleras UPM y Montes del Plata, pueden importar libremente combustibles y otros bienes. Además, son grandes productoras de electricidad con residuos de la madera, y venden sus excedentes a UTE. Desde 2017 se genera en el país más energía eléctrica por biomasa que por combustibles fósiles, un radical cambio histórico, como el que significó la energía eólica.

Los combustibles de Ancap suelen ser de los más caros del mundo, salvo en Europa, donde los ingresos son mucho más elevados. Ocurre por varias razones: la pequeña escala de su producción, una elevada carga impositiva, e ineficiencias propias de la mayoría de las empresas públicas uruguayas, recargadas de empleados y privilegios burocráticos y corporativos.

Ancap nunca logró ofrecer combustibles baratos para la producción, como fue su objetivo inicial, salvo mediante subsidios a un sector a costa de otros. Así, por ejemplo, la “nafta rural” de las décadas de 1950 y 1960 se pagó con una gasolina extraordinariamente costosa, lo mismo que el gasoil rebajado de las décadas de 1980 y 1990.

Ceres, un think tank liberal especializado en políticas públicas, en enero presentó cálculos que muestran que casi 10% del precio del gasoil responde al fideicomiso que subsidia el boleto de transporte urbano, 5% al subsidio del biodiesel de Alur (que cuesta US$ 80 millones por año), y otro 5% al supergás tarifado.

Las cementeras estatales en Lavalleja y Paysandú han perdido centenares de millones de dólares en las últimas décadas. Su principal competidora privada, instalada desde hace un siglo, produce más cemento que Ancap con la tercera parte de personal, y gana dinero cada año.

El mito sobre los presuntos efectos benéficos de Ancap está muy arraigado en el imaginario uruguayo, y es alentado por sectores nacionalistas y populistas, de izquierda y derecha, y por los sindicatos.

Diversos gobiernos de inspiración liberal intentaron sin éxito asociar Ancap con petroleras internacionales, para agrandar su escala, hacerla competitiva en la región y acabar con los sobrecostos que afectan la producción local. Los puestos de trabajo que se perderían en la empresa pública, se multiplicarían con creces en el resto del circuito productivo.

Una ley que permitía la asociación de Ancap con empresas privadas —gestada durante el gobierno de Jorge Batlle, con el respaldo del Partido Nacional y de líderes de la izquierda como Líber Seregni y Danilo Astori— fue derogada por amplia mayoría en un referéndum el 7 de diciembre de 2003.

Incluso al inicio del primer gobierno del Frente Amplio, el designado ministro de Industria, Jorge Lepra, quien tenía una larga carrera en la multinacional Texaco, aún proponía asociar Ancap y prepararla para competir en un mercado abierto, aunque hubiera que consultar de nuevo a la ciudadanía.

Ahora, en mayo, el Partido Nacional retiró de la ley de urgencia (LUC) su propuesta de desmonopolización general del mercado de combustibles, debido a las dudas de sus socios batllistas y de Cabildo Abierto, y probablemente para desalentar un referéndum en su contra.

Ese monopolio no rige de hecho en la frontera. En Brasil un litro de nafta 95 octanos cuesta entre 32 y 38 pesos (55 pesos en Uruguay), y el de gasoil entre 27 y 30 pesos (40,4 en Uruguay). En Argentina son todavía más baratos.

Los precios en Brasil varían significativamente entre un sitio y otro, pues hay libre competencia. Petrobras perdió su monopolio a partir de 2002, por una ley del gobierno de Fernando Henrique Cardoso, y convive con otros refinadores e importadores, lo que presiona los precios a la baja.

Nueva Zelanda, un país de 4,9 millones de pobladores y base productiva similar a la de Uruguay, acabó con el monopolio estatal de los combustibles a partir de 1984, bajo gobiernos laboristas (centroizquierda). La privatización de empresas públicas fue parte de un profundo proceso liberalizador que incluyó la enseñanza pública, el mercado de cambios, el fin de los subsidios agrícolas y la apertura al comercio exterior.

Los pequeños productores uruguayos pueden descontar IVA, lo que reduce el precio del litro de gasoil a unos 33 pesos. Pero todos los países contemplan algún tipo de subsidio o devolución de impuestos, lo que consolida la brecha de competitividad en contra de los uruguayos.

Durante casi un siglo, un gigantesco sistema de subsidios ha castigado a productores rurales, transportistas, industriales y consumidores en general, en beneficio de ciertos funcionarios estatales, y de políticos que regentean negocios que desconocen.

En los últimos años buena parte de las empresas petroleras estatales de América Latina fueron saqueadas y puestas en bancarrota, por voluntarismo, demagogia o corrupción: desde Pemex a Pdvsa, desde Petrobras a Ancap.

Una apertura del mercado de combustibles en Uruguay no significaría el fin de Ancap. Dispone de una gran infraestructura: oleoducto, depósitos, refinería, la mayor red de ventas, y la fidelidad de muchos consumidores. La pequeñez del mercado facilita la creación de monopolios de hecho, o los acuerdos de precios. Pero la gestión debería ser cada vez mejor, y los precios más ajustados. Fue lo que ocurrió con algunos mercados que se desmonopolizaron parcialmente en Uruguay, como el de los seguros o el de la telefonía.