La competencia y la opacidad de las estaciones de servicio: el otro debe (rezagado) del mercado de combustibles

En su análisis titulado ¿Quién te surte? Competencia y regulación en estaciones de servicio, Fleitas realizó un repaso por algunos acontecimientos del mercado de las últimas semanas como la resolución de los Vendedores de Combustible de Maldonado (Vecoma) de no aceptar casi todas las tarjetas de débito y crédito en sus estaciones de servicio en rechazo por los altos aranceles que, a su juicio, cobran esos plásticos. 

"Esta decisión, que a priori es totalmente legítima si cada estación la tomara individualmente, parece ser directamente violatoria de la Ley 18.159 de Defensa de la Competencia", alertó el economista. 

De todas formas, Fleitas consideró que más allá de hecho puntual, "el mercado de estaciones de servicio parece tener algunos problemas con la intensidad de la competencia que deberían dar lugar a que la Unidad Reguladora de los Servicios de Energía y Agua (Ursea) como regulador y la Comisión de Defensa de la Competencia generen información, analicen y monitoreen el comportamiento del mercado".

Debate centralizado en Ancap, que relega la distribución 

En su artículo, Fleitas recuerda que el mercado de las naftas y el gasoil tiene dos fases. La primera fase es la producción y la distribución primaria. Ancap compra el petróleo y lo refina, o a veces compra directamente el producto final, y lo deja en la planta de distribución. La segunda fase es la distribución secundaria. Esta fase toma el combustible que vende Ancap en la planta de distribución y lo lleva al consumidor final. En el caso de las naftas, la primera fase típicamente incluye la producción por parte de Ancap y su despacho en la planta de distribución primaria, principalmente la de La Tablada. 

La segunda fase incluye los sellos y las estaciones de servicio, donde las naftas terminan en los surtidores para que los consumidores llenen los tanques de sus vehículos.

"Sin embargo, el debate público sobre el mercado de combustibles muchas veces se olvida de la participación de los privados en la distribución secundaria y de evaluar el comportamiento y eficiencia de estos mercados. Esto es particularmente complicado, ya que los costos de distribución secundaria en Uruguay son típicamente elevados en la comparación internacional", asegura el experto. 

A juicio de Fleitas, existen dos motivos por los cuales el debate prácticamente se centra casi siempre en Ancap, su eficiencia y su relación con el informe de Precio de Paridad de Importación (PPI) que mensualmente publica la Ursea. En primer lugar, señaló que que la petrolera estatal "es la principal empresa del país, tiene un impacto central en las cuentas fiscales y ha presentado serios problemas de gestión en el pasado reciente. Sin embargo, desde 2016 (bajo la administración del Frente Amplio) a la fecha, Ancap ha avanzado en su eficiencia y también en la información que reporta".

Fernando Pena

En ese contexto, el economista considera importante ver sus números cuando resurgen planteos populares de algunos actores que planten la "desmonopolización" cuando los precios internacionales de los combustibles son relativamente bajos. 

"Por ejemplo, el margen de refinación ha sido positivo en los últimos seis ejercicios, lo cual informa que la actividad de refinación interna en Ancap consigue consistentemente agregar valor. Por otro lado, el conjunto de los negocios de la empresa cerró el año 2021 con una ganancia de US$ 88 millones de dólares. Sin embargo, este resultado no refleja los aproximadamente US$ 159 millones adicionales que Ancap habría recibido si hubiera vendido sus productos al precio de paridad de importación. El hecho de que no se presente el resultado de Ancap con estos precios es un problema", explicó. Durante el segundo semestre del año pasado, el Poder Ejecutivo optó por congelar las tarifas de los combustibles refinados al público y no siguió la tendencia del mercado internacional por una "ganancia extraordinaria" (no prevista) que obtuvo el ente por la venta de gasoil a UTE para la generación de energía eléctrica. 

"El resultado de Ancap debería presentarse a precios PPI y la diferencia debería contar como un subsidio de Rentas Generales o un aporte de un fondo de estabilización a definir. Si incluyéramos este “subsidio” de Rentas Generales por vender por debajo del PPI a los resultados de Ancap, la tasa de rentabilidad sobre patrimonio de Ancap del año 2021 sería de 32%". Más allá de ese año excepcional que atravesó la petrolera estatal el año pasado, Fleitas considera que "el debate sobre el desempeño de Ancap debe basarse en su tasa de rentabilidad y debe volver transparente el conjunto de subsidios que el Poder Ejecutivo actualmente realiza a otras actividades vía la empresa. Más en general, siguen pendientes para Ancap un conjunto de reformas fundamentales y necesarias", alertó. 

Por otro lado, para el experto el segundo motivo por el cual la discusión sobre los combustibles de centra en Ancap "es un tema de economía política".

"Parece mucho más fácil en el debate público hablar sobre la empresa pública y sus problemas que pensar en los otros segmentos de la distribución y los problemas que tienen las empresas privadas y su regulación", escribió Fleitas. 

A juicio del especialista, existen mercados como el caso de la distribución del supergás, "donde existen hace años claros problemas de diseño y hay todavía reformas pendientes". Algo similar también ocurre en el mercado de los sellos (o distribuidores de combustibles) donde, a juicio del especialista, "también parece haber elementos para revisar su rol, los precios y sus relaciones con las estaciones y el valor agregado que agregan al producto". 

La competencia regulada de las estaciones

La regulación actual del mercado de estaciones de servicio está fundamentalmente dada por el artículo 235 de la Ley N° 19.889. Allí se establece que el Poder Ejecutivo debe actualizar con una periodicidad no mayor a sesenta días el precio de paridad de importación y el precio máximo de venta al público. Sin embargo, aun "cuando el decreto remarca que se trata de un precio máximo (...), los propios actores privados parecen no entender la existencia de competencia regulada en el sector". 

A juicio de Fleitas, "parecen existir problemas en la intensidad de la competencia en el mercado de naftas y gasoil en Uruguay en el marco de su régimen de competencia regulada. Diferentes estaciones que se encuentran en una avenida principal de la ciudad, en el mismo cruce de calles, pero de lados opuestos, parecen tener en todo momento los mismos precios de venta al público. Más aún, ese mismo precio es el que cobran otras estaciones que están en zonas de Montevideo donde hay menos tráfico y por lo tanto la demanda es generalmente menor", señala. 

Añade que la "dispersión de precios sucede demasiado poco en el mercado uruguayo de naftas", donde las estaciones de servicio parecen fijar por defecto el precio máximo y solamente ofrecen sobre él algunas variaciones menores, típicamente vinculadas con promociones con tarjetas de débito o crédito.

"Desde el punto de vista de la teoría económica es muy poco probable que las estaciones fijen independientemente el mismo precio", asegura Fleitas. 

Esto porque "existe heterogeneidad" entre las estaciones, tanto de estructura de costos como de diferenciación de productos. Más allá de que en Uruguay no se permiten mezclas de aditivos a las naftas por parte de los sellos y por lo tanto las naftas en sí no están diferenciadas, las estaciones de servicio pueden entenderse como productos diferenciados, sostiene Fleitas. 

Las estaciones son una canasta de servicios que incluye, por ejemplo, la venta de aire o la presencia de una tienda de conveniencia o minimarket.

Adicionalmente, tienen diferentes características, con diferencias por ejemplo en locación o cantidad de surtidores. "Además, es esperable que estaciones con diferentes localización y volúmenes de venta tengan diferentes funciones de costos, por ejemplo, por el costo del alquiler (ya sea real o un costo oportunidad) del terreno donde se encuentra ubicada la estación", explica Fleitas en su blog.

Asimismo, sostiene que  "el hecho de que todas las estaciones de servicio tengan el mismo precio para las naftas podría racionalizarse, si el precio máximo que fija el Poder Ejecutivo fuera un precio igual o menor al precio que se determinaría en un mercado en competencia para cada una de las estaciones de servicio. Sin embargo, si no existieran márgenes ligados a la existencia de poder de mercado, y dada la heterogeneidad de costos antes mencionada, esto implicaría que en el mercado algunas estaciones con costos más altos deberían estar acumulando pérdidas y por lo tanto deberíamos verlas cerrando y saliendo del mercado". Otra posibilidad sería ver a estas estaciones automatizándose (por ejemplo, a partir de autoservicio en el surtidor) o buscando otras alternativas para reducir los costos, indicó. 

"Sin embargo, tanto las salidas del mercado por quiebra o la automatización parece estar lejos de la situación que se observa en el sector. Lamentablemente y pese a que el precio máximo fijado por el poder Ejecutivo incluye una remuneración a las estaciones, no existe actualmente una contabilidad de costos o información pública que permita discutir con evidencia las tasas de ganancia de las estaciones de servicio", afirmó. 

Actualmente, se encuentra en consulta pública una iniciativa de la Ursea que avanza en esa dirección.

En tercer lugar, resalta el "contraste en la política de fijación de precios entre diferentes productos de la misma empresa cuando se analiza la diferencia entre las naftas y el gasoil". Para el gasoil, muchas estaciones de servicio parecen ofrecer diferentes precios a los distintos consumidores. Estos consumidores en general están vinculados al sistema productivo y por lo tanto demandan mayores cantidades.

Carlos Pazos

"Las estaciones de servicio compiten por esos consumidores ofreciendo descuentos comerciales que hacen que el precio a los consumidores sea menor al precio máximo de venta del gasoil, también fijado por la misma reglamentación. Una vez más, lamentablemente y pese a ser un sector regulado, no existe información de cuáles son los precios de venta para esas transacciones que permita entender la intensidad de la competencia en este mercado", reclamó Fleitas. 

¿Qué debería cambiar?

A juicio de Fleitas, en el contexto actual "parece de fundamental importancia que tanto la Ursea, en su rol de regulador sectorial, como la Comisión de Defensa y Promoción de la Competencia velen por la regulación y la competencia en el sector".

Sostiene que el regulador debería construir un sistema de información disponible para todos los actores. "El mercado de estaciones es opaco tanto desde el punto de vista de la determinación del precio máximo de venta a los consumidores por el Poder Ejecutivo (donde sí hay una metodología clara para la construcción del PPI) como desde el lado de los consumidores, que no están acostumbrados a ver información sobre precios ya que los mismos son uniformes".

Fleitas considera que la implementación de este sistema de información debería tener al menos dos partes y de esa forma lograr contribuir a la información de los consumidores tanto como a la regulación del sector. Por un lado, "debería instrumentarse una aplicación web y por celulares que permita a los consumidores comparar precios en tiempo real. Idealmente, esta aplicación contiene información sobre servicios que brindan las estaciones de servicio, a la vez de los precios por los combustibles que venden y tienen disponibles y, finalmente, la sugerencia de tiempos de viaje para llegar a estas estaciones". Ejemplos de este tipo de aplicaciones existen para Chile y otros países en América Latina y también para Estados Unidos y Europa.

Otro margen de acción de la Ursea para promover ganancias de eficiencia es la autorización de entrada, traslado y salida de estaciones. Así, "es la competencia entre estaciones la que puede generar incentivos a que algunas estaciones abandonen el mercado y otras tengan interés en entrar", señaló el economista. 

En el caso de la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia del MEF,  Fleitas sostiene que debería  "atender la potencial presencia de prácticas prohibidas per se, como la fijación conjunta de precios o colusión".

La colusión de precios implícita es un riesgo particularmente relevante y conocido de las regulaciones de tipo de precio máximo, ya que este precio actúa como un punto focal para los distintos actores a acordar.

"Será necesario, entonces, que la Comisión envíe señales claras de defensa y promoción de la competencia en el sector y que conduzca estudios para analizar la potencial existencia de comportamientos colusorios", finalizó Fleitas.