La influencia doctrinal detrás de las polémicas decisiones de Bustillo y un debate sobre cómo debe expresarse Uruguay

“En el día de ayer (por el viernes), un grupo de países de la OEA aprobó una declaración en el mismo sentido. Uruguay, al haber realizado ya manifestaciones públicas contundentes respecto a la invasión al territorio ucraniano y condenado tales acciones, y al igual que otros países, realizó su propia declaración sobre el tema, coincidente con la posición adoptada por la Cancillería uruguaya y el Sr. Presidente de la República de condena a la intervención militar rusa”, argumentó la cancillería.

El nudo conceptual de esa justificación se situaba en el hecho de que Uruguay ya se había manifestado con suficiencia (aunque no en los términos de “enérgica condena” como la cancillería se vio forzada a hacer después de la intervención del presidente) hablando en “capacidad nacional”.

Esta forma de pensar tiene mucho que ver la línea filosófica del actual director de Asuntos Políticos de la cancillería, Ricardo González Arena, coincidieron varios diplomáticos consultados por El Observador, quienes desde hace años discuten este asunto con él. Y esta línea argumental es la que usó Bustillo para fundamentar la decisión de no adherir a las expresiones condenatorias en la OEA y en el Consejo de Seguridad. 

La idea se basa en la noción de que es conveniente que Uruguay haga declaraciones como país y que no adhiera a declaraciones de países, es decir, que se pronuncie a través de su propia voz a nivel nacional y no en el marco de un grupo de países o en organizaciones multilaterales.

El racional descansa en el supuesto que, de esta manera, el Estado se evita meter en “declaraciones complicadas” al controlar enteramente lo que se dice. También se cree conveniente evitar la crítica a países individualmente en foros internacionales bajo el pretexto que Uruguay “no tiene espalda para bancar las represalias”, en caso que las hubiere. Esta línea de pensamiento, vigente en algunos sectores de la cancillería, se resume en la premisa que “no estar es menos peligroso que estar”, sintetizó un integrante del Servicio Exterior. 

González Arena es un diplomático de carrera y amplia experiencia, muy ponderado y destacado por sus colegas, quienes le atribuyen una inteligencia superior. Estuvo como embajador en destinos relevantes como Madrid y Ginebra, en donde representó al país ante el Consejo de Derechos Humanos y otros organismos internacionales. Durante la gestión de Luis Almagro también fue director de Asuntos Políticos y allí coincidió con el actual ministro, quien era jefe de gabinete de Almagro.

Fue uno de los protagonistas de la polémica que generó la abstención de Uruguay en el voto para una relatoría de derechos humanos para Irán, en 2011 y 2012, en virtud de su probable imposibilidad de cumplir con su objetivo y de la creencia que las relatorías se usaban con criterios políticos para estigmatizar a determinados gobiernos.

La vuelta de González Arena a la Dirección de Asuntos Políticos ocurrió luego de que terminara su tiempo en Ginebra y de que Bustillo decidiera destituir a Pablo Sader, ahora designado embajador ante la Unión Europea, por un “error circunstancial” cuando Uruguay votó una resolución desfavorable a los intereses israelíes.

¿Solos o en grupo?

Al igual que otros diplomáticos, González Arena cree que es mejor expresarse en “capacidad nacional”, aunque incluso entre quienes comparten sus ideas, hay quienes defienden que este postulado no debe llevarse a los extremos, sobre todo cuando se trata de apoyar una declaración de grupos de países que van en línea con los intereses y la visión nacional.

Sin embargo, también hay buenas razones para argumentar que, como integrante del sistema internacional, el Estado debe expresarse en los foros multilaterales.

En teoría, uno de los motivos por los que Uruguay integra organismos internacionales es justamente para hacer valer, de manera colectiva, las reglas del derecho internacional que permiten la convivencia pacífica en el marco de un orden jurídico descentralizado.

Otra corriente en el mundo diplomático sostiene que cuando sucede una violación flagrante de esas reglas, y al no haber una policía internacional, solo mediante una expresión colectiva mayoritaria y abrumadora es que, supuestamente, se podría llegar a disuadir el comportamiento contrario a derecho. Y más aún, cuando los actos ilícitos provienen de una potencia. 

Siguiendo esa forma de pensar, para quienes creen en el rol de las instituciones como agentes internacionales y quienes defienden la importancia de un ordenamiento jurídico internacional, la participación y expresión en los organismos multilaterales es un elemento tan necesario como obligatorio. Es el lugar donde hacer valer esos derechos y obligaciones, aunque la imperfección y la incapacidad de esos organismos también hayan llevado al descreimiento y a la concepción que el poder real está en otra parte. De hecho, nada impidió que Putin avanzara a Ucrania a sus anchas. 

En situaciones como la invasión de Ucrania, las declaraciones que se dan solo en el ámbito nacional no tienen tanto impacto como las que ocurren en un foro multilateral o como parte de un grupo de países afines. Aquí es cuando, supuestamente, la unión hace la fuerza. Que 82 países copatrocinen una resolución del Consejo de Seguridad es, en definitiva, una muestra simbólica de fuerza y la mejor posibilidad de cambiar algo sin acudir a las armas. 

Si bien no cuenta con poderío militar o económico, Uruguay ostenta legitimidad moral ya que es un país consistente entre los principios que defiende a nivel internacional y los valores que enmarcan la convivencia interna de su sociedad: democracia, libertad de expresión, derechos humanos, igualdad. Existe, al menos, un legado histórico en este sentido.

En el caso de la situación en Ucrania, lo que está en juego es la vigencia de los principios más sagrados para la convivencia pacífica (como es la integridad territorial de los Estados, la igualdad soberana y el no uso o amenaza del uso de la fuerza), y por ende para la viabilidad de países que no tienen las capacidades militares para defender su soberanía, más allá de la existencia de un sistema internacional basado en reglas.

Esa corriente de pensamiento, que presenta matices respecto al camino que eligió la cancillería, sostiene que no apoyar iniciativas en foros multilaterales que defienden estos principios en momentos críticos debilita la autoridad moral de un país (en este caso Uruguay) a nivel internacional y genera dudas en cuanto a su predictibilidad como socio multilateral.