Política fiscal y ciclo

En los últimos años, pero no sólo durante los gobiernos del Frente Amplio, se ha hablado mucho de la política fiscal y cómo ha sido "procíclica". ¿De qué se trata? Si la economía no está produciendo al tope de sus capacidades, cuando el gobierno sube sus gastos o baja los impuestos, sube el PIB.

Simétricamente, si el gobierno baja sus gastos o sube impuestos, baja el ingreso. La razón es que el incremento del gasto significa un aumento en la demanda, y como la economía tiene capacidad ociosa, podrá aumentar la producción y no subirán los precios (que desincentivaría los gastos privados).

La política fiscal es el manejo de los niveles de impuestos y gastos del gobierno. Es procíclica cuando el gobierno reduce gastos o aumenta impuestos durante las recesiones y aumenta gastos o baja impuestos durante las expansiones. De esta manera amplifica el ciclo: profundiza las recesiones y potencia las expansiones. Dos ejemplos recientes de políticas procíclicas fueron el aumento del IRP durante la crisis del 2002 (como la gente tenía menos dinero en su bolsillo, consumió menos, y eso agravó la recesión); otro fue el aumento sostenido del gasto (y un alto nivel de déficit) durante los últimos años en los que la economía creció por encima de la tendencia.

En economía se argumenta que los ciclos son una cosa mala, y que agrandados por una política fiscal procíclica son peores. La idea es sencilla. Para ilustrarla, imaginemos que a usted le preguntan qué prefiere: comer un pollo en los días pares y nada en los impares, o medio pollo todos los días.

Probablemente usted elija la segunda alternativa, con un consumo más homogéneo a lo largo del tiempo. Un poco de introspección nos dirá por qué: una vez que nos comimos medio pollo, el medio pollo adicional no nos agrega demasiado. En cambio, si no comimos nada, comer medio pollo es fantástico.

La analogía con los ciclos es clara. Cuando estamos en el medio del ciclo, cuando no estamos ni en boom ni en recesión, nos preguntan qué preferimos: tener ciclos agudos y comer salteado pero bien los días que nos toca, o tener ciclos suaves y comer más o menos todos los días.

Aunque esta idea está muy establecida entre los economistas, en su libro Models of Business Cycles, Robert Lucas, Premio Nobel de Economía, argumenta que los costos de esta variación en el ingreso son pequeños. En particular, uno podría preguntarse: ¿cuánto estarían dispuestos a pagar los consumidores por tener el mismo producto que antes, pero sin volatilidad? La respuesta empírica a esta pregunta es "increíblemente poco". Para Estados Unidos, donde se han hecho varias veces estos cálculos, el resultado es que estarían dispuestos a pagar menos de 0,1% del PIB. Aunque los ciclos son menos acentuados que en Uruguay, el PIB es mucho mayor, por lo que no es obvio que en Uruguay esa cifra tenga que ser más grande.

Obviamente es mejor tener ciclos más suaves que ciclos más acentuados. Pero para decidir si queremos hacer algo para tener ciclos más suaves. ¿Qué tan procíclica ha sido nuestra política fiscal? Si no hubiera sido procíclica en el pasado, no habría necesidad de cambiar nada. Tenemos una muy mala historia en este capítulo como lo demuestran el economista uruguayo Carlos Végh y dos coautoras en "When it rains, it pours: procyclical capital flows and macroeconomic policies" en la Revista de Economía de la Universidad de Montevideo, 2004. Vegh estudia las políticas fiscales de 104 países, para el período 1960-2003 y muestra que Uruguay se encuentra sistemáticamente entre los países con políticas fiscales más procíclicas. Estamos posicionados en el lugar 87 cuando se considera la correlación entre el gasto del gobierno y el PIB (sólo 17 están peor) y 90 si calculamos la diferencia de gastos del gobierno en tiempos buenos y malos.

Uruguay está posicionado en el lugar 97 en términos de la correlación entre impuesto inflacionario y PIB. También, si tomamos a los ingresos (netos) de capitales como una medida del ciclo, en los países con políticas fiscales procíclicas, los gastos del gobierno están altamente correlacionados con el ingreso de capitales. Si consideramos la correlación entre estas dos variables, Uruguay está en el lugar 102 de 104. Finalmente, el ranking nos deja en el lugar 93 cuando se considera la relación entre impuesto inflacionario y entrada de capitales.

El trabajo no incluye los últimos años. Muchos analistas coinciden en que la política fiscal ha sido procíclica también desde el 2003. Los que dicen que no, argumentan que en realidad el Uruguay cambió su tasa de crecimiento de largo plazo, y por eso no estábamos en una parte alta del ciclo. El tiempo dirá.

Un detalle que es bueno recalcar es la relación entre el ciclo fiscal y el ciclo electoral. Se suele argumentar que los gobiernos malos aumentan sus gastos cuando se acercan las elecciones, para que crezca el PIB y la gente vote alegremente al partido de gobierno. El economista Gabriel Oddone, en un trabajo de hace algunos años, mostró que Uruguay ha manejado su política fiscal, al menos en parte, junto con el ciclo electoral. Aún así, los datos precedentes, y un análisis estadístico de las series uruguayas muestran que Uruguay no tuvo carnavales fiscales al ritmo principalmente de las elecciones: la performance fue tan procíclica porque las variables fiscales se movieron más que nada al ritmo del ciclo económico y no del electoral.

Sabemos entonces que Uruguay ha manejado en forma muy procíclica su política fiscal. Es que hay tres problemas con intentar una política fiscal anticíclica. El más inmediato es la posibilidad: una razón importante por la cual la política es procíclica en nuestro país es que las jubilaciones están indexadas al salario; en las partes altas del ciclo suben los salarios, suben las jubilaciones y suben los gastos del gobierno. Eso está en la constitución y no se puede cambiar fácilmente.

Otro problema con intentar una política anticíclica es empírico: la mayoría de los países desarrollados tienen políticas fiscales neutras. Eso nos indica que aún si los países que podrían hacer políticas "buenas" no lo hacen, quizás no sean tan buenas. Finalmente, hay argumentos teóricos fuertes para no hacer política fiscal anticíclica.

Primero, contrariamente a lo que se cree, ni siquiera Keynes favorecía el uso de la política fiscal para controlar los ciclos. La caricatura de contratar gente en recesiones para que haga pozos y otros los tapen era una recomendación que debía aplicarse sólo en períodos de graves depresiones (y no de una parte baja de un ciclo común y silvestre). La reticencia a usar la política fiscal para el manejo del ciclo surge pues las políticas fiscales tardan tiempo en implementarse, y si hoy decidimos aumentar el gasto para salir de la recesión, para el momento en que se empiece a gastar el dinero, posiblemente estemos en un período de alza, y sólo terminemos exacerbando el ciclo. Un libro excelente que trata con estos temas, y que es de fácil lectura para no economistas es "Peddling Prosperity" de Paul Krugman. El mismo autor, además, en sus columnas del New York Times, habla periódicamente sobre la inconveniencia de usar la política fiscal para manejar el ciclo.

En segundo lugar, nuevos desarrollos teóricos han demostrado que, en términos de la conveniencia del manejo del ciclo, los países en vías de desarrollo no son iguales a los países desarrollados. En particular, en "Business cycles in emerging economies" (J. of Monetary Economics, 2005) Neumeyer y Perri demuestran que, contrariamente a lo que sucede en los países desarrollados, la tasa de interés es muy contra-cíclica y sus movimientos anticipan los del PIB. Es decir, cuando aumenta el riesgo país, el país entra en recesión. Los autores muestran que si se lograra el eliminar el riesgo país, la volatilidad del producto caería 27% en el caso de Argentina (el caso uruguayo es similar). Así por ejemplo, si en el medio de una recesión se implementara una política fiscal procíclica para reducir el déficit y el riesgo país, ello podría ser beneficioso por reducir el costo de la deuda y, al ayudar a reducir la tasa de interés, podría ayudar en la salida de la recesión.

Hemos visto entonces que los ciclos no son tan graves (los razonables, no las montañas rusas); que es difícil hacer una política fiscal anticíclica por la indexación de las jubilaciones; que la política fiscal no se usa, ni debería usarse para manejar el ciclo en los países desarrollados; y que en los países en desarrollo quizás una política procíclica sea óptima.