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Auditoría en MTOP: riesgo de sobrecostos en obra férrea inconclusa del gobierno de Mujica

El proyecto inicial tenía una longitud de 327 Km pero se hicieron 176 Km, lo que generó "una brecha importante entre la ejecución operativa y financiera", y puede dar lugar a reclamos judiciales y perjuicios económicos

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07 de septiembre de 2021 a las 05:03

Una auditoría en la Dirección Nacional de Secretaría del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) detectó "debilidades" en la ejecución de un proyecto de rehabilitación de vías férreas iniciado en 2013, durante el gobierno de José Mujica

El informe, a cargo de la Auditoría Interna de la Nación (AIN) dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas, y divulgado este lunes, se enfoca en el Proyecto de Rehabilitación de Vías Férreas en el marco del Convenio de Financiamiento del Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), e identificó "debilidades principalmente al momento de definir la necesidad, confeccionar los pliegos de condiciones y la postura del organismo frente a éstos que generaron una brecha importante entre la ejecución operativa y financiera". Según el informe, eso "determinó la imposibilidad de cumplir íntegramente con los compromisos asumidos por el Estado Uruguayo, principalmente con el objetivo sustantivo del Fondo referente a la conectividad regional".

La historia se remonta al 11 de julio de 2013, cuando se celebró el Convenio de FOCEM Nº 03/13 entre Uruguay (Estado Beneficiario) y la Secretaría del Mercosur, aprobado por el Concejo del Mercado Común (CMC), que regula las condiciones de ejecución y financiamiento del proyecto. Luego, en febrero de 2014,  la Administración de Ferrocarriles del Estado (AFE) firmó un convenio con el MTOP, por el que este último se comprometía "a realizar las gestiones necesarias para la rehabilitación de vías férreas, en los tramos comprendidos entre las estaciones Piedra Sola, Tres Árboles, Algorta, Paysandú, Salto y Salto Grande, con una totalidad de 327 kilómetros".

El proyecto alcanzaba inicialmente la rehabilitación de vía de la línea Artigas en el tramo entre las estaciones de Tres Arboles (Km 334) y Salto (Km 590) con el ramal de Piedra Sola (Km 392) a Tres Arboles (Km 334) y el ramal el precursor de Salto (Km 590) a Salto Grande (Km 603), con una longitud total de 327 Km.

Sin embargo, en 2016 y en 2019 se firmaron sucesivas adendas que modificaron el proyecto, pasando de una longitud de 327 kilómetros a 176 kilómetros, alcanzando el tramo desde la estación de Tres Arboles a la estación Queguay, sin implicar una reducción del financiamiento FOCEM. La obra suponía un costo de US$ 118 millones, de los cuales US$ 83,5 iban a cuenta del fondo regional, con carácter de contribución no reembolsable, y US$ 34,8 millones a cuenta del estado uruguayo, estableciéndose dentro del costo una partida por el Rubro de Contingencia de US$ 13 millones.

Para llevar adelante la obra se dividió el proyecto en dos tramos licitados por Licitación Pública Internacional (Nº 12/2014 y Nº 13/2014). En ambas resultó adjudicataria la empresa COMSA Argentina S.A., con la que se firmó contrato el 1 de junio de 2016. 

Los hallazgos de la auditoría

La auditoría a cargo de la AIN arribó a dos hallazgos de "criticidad extrema" (referidos al pliego general de condiciones de la licitación y a la modificación del proyecto inicial) así como un hallazgo de "criticidad alta" (en torno a la rendición de cuentas) y otra de "criticidad media" (asignación de autoridad y responsabilidad). 

Respecto al pliego general de condiciones de la licitación internacional, la auditoría destaca que "culminada la etapa licitatoria no se tiene certeza de que los fondos previstos permitan cumplir con el objetivo inicial, asumiendo el MTOP la responsabilidad por defectos o excesos en las estimaciones de insumos y tareas necesarias para cumplir con dicho objetivo".

"De las consultas realizadas por los oferentes se desprende que lo establecido en el cuadro de metrajes era insuficiente para cumplir con la rehabilitación de los 327 kilómetros de vía férrea. La posición del MTOP fue establecer un cuadro de metrajes tentativo a efectos de la comparación de ofertas, y garantizar que 'al momento de la ejecución de la obra se pagara de acuerdo a lo realmente ejecutado'. Esta situación hace imposible previo a la ejecución delimitar el costo total de la obra", señala el informe.

Por su parte, añade que "si bien el pliego inicialmente preveía que los errores por defecto en la estimación de los metrajes, aún después de celebrado el contrato, no modificarían el precio total del rubro afectado, asumiendo el contratista dichas diferencias, la posición descripta en el punto anterior transfiere dicha responsabilidad al MTOP".

A comienzos de este año, el presidente de AFE Miguel Vaczy apuntó a las deficiencias que encontraron en ese proceso y dijo que la inversión "fue calculada erróneamente por las autoridades anteriores". 

"Los US$ 127 millones que calcularon no les alcanzó para terminar la obra, por lo que la vía quedó trunca y no se llegó a los puntos geográficos delimitados en el proyecto original planteado que era entre Piedra Sola y Salto; sólo se llegó a realizar el tramo entre Queguay y Tres Árboles por haber hecho mal el cálculo de los montos requeridos para la obra. Además, esto hace que la vía quede sin conexión con la línea Montevideo–Rivera de gran importancia logística y comercial. Como objetivo de nuestra administración está la terminación de la obra para conectar con Argentina y generar tráfico internacional de carga”, comentó en una entrevista con el medio argentino especializado Trenes por Siempre.

De acuerdo a la auditoría, a julio de 2018 los montos en pesos informados por el MTOP superaban en 257% a los presupuestados ($ 250,6millones contra $ 894,6 millones), mientras que en el rubro en dólares la diferencia era de 57% (US$ 36,1 millones contra US$ 56,8 millones).

"A consecuencia de las diferencias descriptas, a julio de 2018, fecha inicial prevista para la culminación de las obras, según lo informado el avance financiero superaba al avance operativo en un 20% aproximadamente. Esto llevo a la presentación de una nueva propuesta técnica del Organismo Ejecutor que modifica el proyecto, reduciendo los kilómetros de vía a rehabilitar de 327 a 176", señala el informe. 

Entre los riesgos enunciados por la AIN está el "asumir sobrecostos respecto de los proyectados sin poder culminar con la obra en tiempo y forma". Además, la auditoría remarca que "el hecho de que el MTOP asuma la responsabilidad por las diferencias en más sobre el costo inicial, impide tomar medidas correctivas respecto a la empresa y el llamado a su responsabilidad", y que "se habilita la posibilidad de que la empresa realice acciones contra el Ministerio por el no cumplimiento del contrato".

Sobre la modificación del proyecto inicial, por otra parte, la AIN indica que "se constataron irregularidades formales y de cumplimiento respecto a lo comprometido por el Estado Uruguayo" en la última adenda.

"La modificación de la Matriz de Marco Lógico implica que el alcance del convenio se limite a las obras que se ejecutaron entre las estaciones Tres Áboles a Queguay. Sin perjuicio, los contratos firmados en junio de 2016 entre el MTOP y la empresa contratista son el marco legal vigente de ejecución entre las partes, no habiéndose firmado un acuerdo modificatorio de los contratos que regule lo que efectivamente se ejecutó. Asimismo, esta actualización es un requisito previo para la recepción provisoria de la obra, la cual fue culminada en agosto de 2020", indica el informe.

"A la fecha, el MTOP no ha presentado una alternativa técnica que permita cumplir con lo estipulado en la Cláusula V de la Addendum Nº 02, referida al cumplimiento del objetivo de la conectividad regional. De la documentación proporcionada se desprende que la principal alternativa era la conexión a través del Puerto de Paysandú, la que fue descartada por razones técnicas y económicas", añade.

Sobre ese punto se aclara que "según lo informado por el director responsable del proyecto, se está trabajando con el Ministerio de Relaciones Exteriores a efectos de buscar una salida diplomática con la finalidad de suspender el proyecto, fundamentado en que en este momento de pandemia el país no puede destinar fondos para dicho objetivo".

En ese sentido, la auditoría advierte que existe riesgo de "no llegar a un acuerdo con la empresa contratista que permita la recepción provisoria de la obra", de contraer "reclamos judiciales por la empresa contratista ante el incumplimiento por parte del MTOP de los contratos", que FOCEM "no acepte la suspensión del Proyecto, entendiendo que las condiciones de ejecución asumidos por Uruguay a través del MTOP no se cumplieron", "no contar con la financiación de fondos FOCEM para futuros proyectos", o que el Estado Uruguayo deba "asumir mayores costos de obras para dar cumplimiento a los compromisos asumidos".

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