Batalla por el puerto: el debate jurídico detrás del acuerdo con Katoen Natie

A través del acuerdo, anunciado por el presidente Luis Lacalle Pou el 2 de marzo ante la Asamblea General, el gobierno extendió la concesión de la terminal especializada de contenedores hasta el año 2081, le concedió la prioridad absoluta para el atraque de buques de contenedores, y modificó parte de la normativa vigente, a cambio de una inversión de US$ 450 millones, un compromiso de reducir las tarifas y el cese de los litigios previstos el ámbito internacional.

Las condiciones de ese acuerdo, negociado por Presidencia, el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) y la Administración Nacional de Puertos (ANP), no tardaron en generar suspicacias en la oposición, pero también reparos en la propia interna de la coalición oficialista, en la que los dos socios principales –Partido Colorado y Cabildo Abierto– cuestionaron no haber sido consultados en tiempo y forma y expresaron dudas sobre los pasos dados por las autoridades. 

Terminal “de facto”

En el plano jurídico, el debate tiene dos focos: por un lado, si Katoen Natie contaba con argumentos suficientes como para salir victorioso de un arbitraje internacional; por otro lado, si los pasos que dio el Estado uruguayo se ajustaron a lo dispuesto por la Constitución y el marco legal.  

Sobre el primer punto, la oposición advierte que el gobierno no presentó en ningún momento informes jurídicos que justificaran la posibilidad de una derrota en un juicio con la compañía belga. Muy por el contrario, señalan que es la enmienda y no el soneto el que expone al país a juicios internacionales. Del otro lado del espectro político, y más allá de matices entre los socios, en el oficialismo consideran que existieron irregularidades y apartamientos de la norma durante la gestión del Frente Amplio que daban derecho a la empresa a reclamar en los tribunales y recibir una compensación millonaria.

El 16 de junio, una delegación de Katoen Natie compareció ante la comisión de Transporte del Senado, y allí el profesor Eduardo Silva Romero expuso las razones por las que la multinacional entendía que le correspondía una indemnización por parte de Uruguay. 

El juicio que Katoen Natie le planteaba al Estado uruguayo se amparaba en el tratado de protección de inversiones firmado en 1991 entre Uruguay y la Unión Económica Belgo-Luxemburguesa. Según Silva, Uruguay incumplió cuatro obligaciones dispuestas en ese tratado: la de proporcionar a Katoen Natie un “trato justo y equitativo”; la de no tomar “medidas discriminatorias” que obstaculizaran inversiones; la de respetar los “compromisos asumidos” en un principio; y la de “no expropiar la inversión ni tomar medidas con un efecto similar sin compensación”. 

El centro de la argumentación de Katoen Natie consiste en señalar que al momento de buscar oferentes para la subasta de 2001, el estado uruguayo se comprometió a que el ganador quedaría a cargo de la única terminal especializada de contenedores.

Según la interpretación de la empresa, el accionar de la ANP en los últimos años, habilitando a Montecon a operar contenedores mediante “permisos precarios” renovados  constantemente supusieron instalar “de facto” una segunda terminal especializada, tras los dos fallidos llamados a licitación (en uno de los cuales, además, Montecon fue descalificada por presentar dos ofertas en un mismo sobre). “Se quiso instalar una terminal especializada de contenedores por la vía de los hechos. Ese es el nudo del diferendo y el litigio formal”, dijo a El Observador el gerente de Relaciones Institucionales de Katoen Natie, Fernando Correa.

La sentencia del TCA

Tanto Montecon como el Frente Amplio consideran que el alegato de que al momento de la subasta se planteaba la existencia de una sola terminal es “absurdo”, ya que tanto la Ley de Puertos del 92 como la ley y el decreto que establecieron las condiciones de la subasta de la Terminal Cuenca del Plata llamaban a evitar los monopolios de hecho, a no comprometer restricciones para operar en otros sectores del puerto y a mantener un régimen de libre competencia. En su comparecencia ante el Parlamento, los delegados de Montecon señalaron que esas disposiciones están consagradas en normas de estatus legal y que por lo tanto deberían “primar” sobre las interpretaciones que realiza Katoen Natie en base a los decretos reglamentarios y el Plan Maestro de 1999. “Quien se presentó a la subasta sabía y conocía este decreto”, afirmó Gonzalo Lorenzo, representante de Montecon.

Para abonar esa línea argumental, en tanto, la bancada del Frente Amplio sacó a relucir esta semana  una sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) que en 2008 desestimó una demanda de Katoen Natie contra una licitación de 2003 destinada a otorgar la explotación integral de una Terminal Polivalente. En esa ocasión, el TCA dijo que el Plan Maestro “no puede ser invocado como norma reguladora de la situación portuaria”, que de la normativa “no se desprende” la existencia de “exclusividad” para ese tipo de operaciones, y que “de estar a esa posición se estaría consagrando un monopolio, sin norma legal que así lo establezca”. 

Para la izquierda, ese antecedente “confirma” que los reclamos de Katoen Natie no tienen asidero, y que la prioridad otorgada por el Poder Ejecutivo supone instaurar un monopolio por fuera de la norma. Correa, de Katoen Natie, dijo a El Observador que para la compañía “la exclusividad no está dada por la normativa sino por lo que dijo el Estado al momento de la subasta”. 

Libre competencia

En el fondo, la discusión jurídica está enraizada con la interpretación que cada uno hace de la “libre competencia”. Allí el gobierno y Katoen Natie coinciden en que esa competencia en todo caso debe ser en “igualdad de condiciones” y que eso no ocurre en el caso de Montecon, que no está sujeto a las restricciones y obligaciones de la compañía belga. “TCP puede operar contenedores por ser terminal especializada. Y tiene una serie de restricciones importantes. Es el único que no puede operar en el puerto de contenedores. Paga el canon de la diferencia si no cumple mínimos. Cuando la ley de 2001 dice que no se comprometerán restricciones, nosotros lo entendemos como que no estarán sujetas a esas restricciones que tiene TCP por tratarse de operaciones concretas. Pero nunca se puede entender como que carece de control”, añadió Correa. 

El senador Jorge Gandini lo planteó así en uno de los debates de la comisión: “¿Qué es la competencia? Porque compiten los iguales. Mientras la subasta exigió inversión en área, en equipamiento y en dragado por quien opera esas zonas, así como canon, compromisos y obligaciones mínimas, en las áreas públicas se opera sin inversión. Entonces, la competencia es desigual; no hay competencia”. 

En Montecon, por el contrario, opinan que el acuerdo entre el gobierno y Katoen Natie “viola la Ley de Puertos” y “establecen un monopolio a favor de TCP”, a la vez que generan “una especie de expropiación de los clientes de Montecon a favor de la Terminal Cuenca del Plata”. “Por decreto se establece que todos los clientes que durante veinte años han trabajado para Montecon deben pasar a ser atendidos por TCP”, dijo en el Parlamento el doctor Lorenzo.

Allí entra entonces la segunda pata del debate legal, que apunta a si el gobierno actuó conforme a derecho al extender por decreto la concesión hasta 2081. Para ello, el Ejecutivo se amparó en dos normas votadas en el último gobierno del Frente Amplio: la ley de presupuesto de 2015 y un decreto en 2017, que habilitaban al Ejecutivo a extender las concesiones portuarias por decreto, y pasar de 30 a 50 años. 

Sin embargo, la polémica detrás de la extensión de la concesión se basa, por un lado, en que tanto la oposición como algunos socios de la coalición entienden que la discusión no debió haber quedado saldada en el hermetismo de la negociación en la “mesa chica”, sino que ameritaba un debate largo y tendido sobre la política portuaria.

En otras palabras, tanto el Frente Amplio como actores del Partido Colorado y  Cabildo Abierto entienden que la “armonización” de la normativa era competencia de todo el sistema político y no de un decreto presidencial. Para saldar esas dudas, por ejemplo, desde el Partido Colorado promovieron incluso trabajar en un proyecto de ley que definiera claramente el concepto de “libre competencia” en el puerto y aclarara las potestades del ente regulador. Lejos de asomar como una solución satisfactoria, en el Frente Amplio vieron en esa propuesta una señal de los flancos débiles del acuerdo, y a eso apuntarán en la interpelación de este miércoles.