La guerra de Ucrania también amenaza la revisión del Tratado de No Proliferación Nuclear

En agosto pasado, esas tensas tensiones impidieron que la Conferencia de Revisión del TNP produjera un documento final, marcando la primera vez en la historia que dos conferencias consecutivas de este tipo no lograran llegar a un consenso.

Según escribió en Bulletin of the Atomic Scientists Sanaa Alvira, graduada del programa de maestría en Estudios de No Proliferación y Terrorismo en el Instituto de Estudios Internacionales de Middlebury y master en Relaciones Internacionales de la Escuela de Economía y Ciencias Políticas de Londres, la ausencia de un documento de consenso, generalmente visto como un indicador de éxito, resaltó las crecientes preocupaciones no solo por el régimen de no proliferación, sino también por la seguridad de las instalaciones nucleares civiles durante los conflictos armados. La oposición de Rusia al lenguaje del documento resumido sobre la planta de energía nuclear de Zaporiya, que permanece bajo ocupación militar rusa, fue responsable de que no se lograra un consenso en 2022.

El entorno de seguridad en deterioro y el empeoramiento de las relaciones entre Occidente y Rusia hacen que sea poco probable que haya una Conferencia de Revisión “exitosa” en un futuro previsible. De hecho, el enfrentamiento actual plantea interrogantes sobre el futuro del proceso de revisión del TNP y de las instituciones multilaterales basadas en el consenso.

Si bien todavía faltan algunos años para 2026, el primer Comité Preparatorio se reúne en poco tiempo más y se deben tomar medidas ahora para evitar otro fracaso en la próxima Conferencia de Revisión. El nuevo ciclo de revisión haría bien en ampliar el alcance de lo que realmente significa el éxito y alejarse de la idea de que el éxito es igual a un documento final consensuado.

Redefinir el éxito es un primer paso esencial para evitar que el proceso de revisión del TNP basado en el consenso caiga en el estancamiento o el desorden. También valdría la pena considerar la creación de un órgano subsidiario con un enfoque especial en la planta de energía nuclear de Zaporiya.

Alvira entiende que esto no significa que un documento final de consenso sea insignificante. Sigue siendo el resultado ideal, porque sería una demostración tangible de acuerdo entre los estados miembros y su compromiso con los objetivos del TNP. Pero centrarse demasiado en un documento final significa pasar por alto otros aspectos cruciales del éxito, como las discusiones y negociaciones sustantivas entre los estados parte y el compromiso con la sociedad civil.

Ampliar el alcance del término “éxito” no es una sugerencia nueva. Henrik Salander, exembajador de Suecia ante la Conferencia de Desarme de Ginebra, escribió en 2015 que percibir una conferencia que termina sin un documento final como un rotundo fracaso es una “exageración”.

En 2017, el instituto holandés Clingendael ofreció sugerencias para un resultado que pone menos énfasis en un documento final. Más recientemente, un informe de 2021 de Nuclear Threat Initiative, una ONG focalizada en promover la reducción de los riesgos nucleares y biológicos presentó recomendaciones a la Conferencia de Revisión del TNP de 2022, sugiriendo que el éxito no debe limitarse a un documento final.

Varios países, incluidos Estados Unidos y el Reino Unido, enfatizaron durante la última Conferencia de Revisión que los estados miembros “están de acuerdo en más de lo que discrepan” y que la oposición de Rusia al documento final no debería disminuir el extenso trabajo realizado en la conferencia. “Es como si tuviéramos una película durante cuatro semanas, pero no pudiéramos tomar una foto al final de la película”, dijo el embajador Gustavo Zlauvinen de Argentina, quien presidió la conferencia. “Así que no tener la imagen de eso no refleja que la película no existió”.

Según Alvira, hay varias razones por las que una Conferencia de Revisión con un documento de consenso final en 2026 parece poco probable. En enero, Rusia dijo que sus relaciones con Estados Unidos estaban en su punto más bajo. Al mes siguiente, Rusia suspendió su participación en el Nuevo Tratado START, el último tratado bilateral de control de armas nucleares en vigor. Para aumentar la tensión, Rusia notificó recientemente a los estados parte su decisión de retirarse del Tratado sobre las Fuerzas Convencionales en Europa el 7 de noviembre de 2023. Además, Rusia planea comenzar a desplegar armas nucleares tácticas en Bielorrusia a partir de este mes, lo que no solo significa un empeoramiento de la relación entre EE. UU. y Rusia, sino que también subraya los crecientes desafíos en el ámbito del control de armas.

Mientras tanto, Irán y Occidente continúan enfrentados por el programa nuclear del país. El Reino Unido, Alemania y Francia han intensificado su preocupación por la presencia de partículas de uranio enriquecidas al 83,7 por ciento, lo que dicen es inconsistente con el nivel de enriquecimiento declarado por Irán, así como las medidas incompletas tomadas por Irán para facilitar más actividades de verificación.

China continúa criticando el acuerdo AUKUS, un pacto de seguridad trilateral que involucra a Estados Unidos, el Reino Unido y Australia. China calificó el acuerdo como “un producto de la mentalidad de la Guerra Fría y la confrontación en los campamentos” en una reunión de junio de 2023 convocada por la Agencia Internacional de Energía Atómica.

Esta no es la primera vez que el régimen del TNP ha sufrido una gran tensión y aun así logró prevalecer con un documento final de consenso (siendo 2010 el último ejemplo, aunque no se llegó a un consenso en la parte de revisión que reflejaba las opiniones del presidente de la conferencia). Lo que es diferente ahora es que puede haber una tentación entre los estados parte de presionar más por un documento final, sin importar cuán diluido y hueco sea, para demostrar que una conferencia “exitosa” todavía es posible.

Tal resultado es contrario al espíritu de una Conferencia de Revisión y de hecho ignora cualquier intento de abordar los desafíos críticos que actualmente enfrenta el régimen del TNP.

En esta coyuntura crítica, el próximo ciclo de revisión es una oportunidad para demostrar la relevancia y la resiliencia del TNP, y adaptarse al entorno de seguridad cambiante, al abordar directamente algunos de los desafíos. Es crucial entablar conversaciones serias que exploren medidas alternativas de éxito y priorizar el diálogo abierto para garantizar que el proceso de revisión del TNP siga siendo relevante y eficaz.

El próximo Comité Preparatorio en Viena debería considerar aceptar el establecimiento de un órgano subsidiario para comenzar una revisión de las lecciones aprendidas de los ataques a la planta nuclear Zaporiya de Ucrania y para ayudar a la comunidad internacional a prepararse y responder a eventos futuros y anticipar nuevas amenazas. Un organismo separado permitirá discusiones más enfocadas sobre la planta nuclear, dados los desacuerdos sobre la misma que impidieron que la última Conferencia de Revisión produjera un documento final.

Si este órgano subsidiario logra llevar a cabo debates y negociaciones extensos, identificar posibles áreas de acuerdo y ayudar a sentar las bases para el consenso sobre temas clave durante la Conferencia de Revisión más amplia, entonces la Conferencia de Revisión debería verse como un éxito, independientemente del lenguaje exacto que se utilice en el documento final.

En términos más generales, el próximo Comité Preparatorio debería acordar colectivamente jerarquizar el cargo de presidente de la Conferencia de Revisión. Si hay varias declaraciones políticas de alto nivel y compromisos tangibles hechos por los estados parte que reafirman su búsqueda de los principios fundamentales del TNP, entonces se puede encargar al presidente que produzca un informe que refleje esto.

Alvira afirma que debería acordarse antes de la Conferencia de Revisión de 2026 (por motivos de legitimidad) que la emisión de dicho informe por parte del presidente se considere un éxito, independientemente de si las declaraciones o los compromisos del informe se incluyen en el documento final. Esto también puede incentivar a los estados parte a presentar declaraciones concretas. Si bien la meta debe seguir siendo la búsqueda de un documento final de consenso, el Comité Preparatorio debe estar de acuerdo en términos generales en que múltiples documentos que reflejen el consenso sobre temas específicos y las diferencias en otros serían un resultado exitoso para la Conferencia de Revisión en 2026.

El Comité Preparatorio en sí mismo no necesita lograr un consenso sobre un documento final. En cambio, el presidente puede presentar un resumen que refleje las discusiones que tuvieron lugar. Esto presenta una oportunidad adecuada para que los estados parte tengan una discusión abierta y honesta sin preocuparse por el lenguaje que tendrían que acordar en cualquier documento final.

El primer Comité Preparatorio generalmente establece la agenda para el ciclo de revisión: decide las fechas de las reuniones futuras y discute los procedimientos y arreglos para el ciclo de revisión. Por lo tanto, durante esta primera reunión debe ocurrir un reconocimiento oportuno y urgente por parte de las delegaciones de la necesidad de explorar formas flexibles de consenso, y cualquier texto que surja de la reunión debe reflejar esto, según Alvira.

Deepti Choubey, ex subdirectora del Programa de Política Nuclear de Carnegie Endowment for International Peace, escribe que “definir el fracaso es el primer paso para definir el éxito”. Entonces, si bien comprende y acepta que una conferencia exitosa puede tomar muchas formas, el Comité Preparatorio haría bien en decidir una conferencia exitosa es aquella en la que se producen compromisos tangibles con los principios de desarme y no proliferación y no simplemente por emitir un documento de consenso formal y desvaído.