Economía y Empresas > POLÍTICA PORTUARIA

Por qué la ANP debe dejar de ser socia de Katoen Natie y qué efectos tiene la extensión de la concesión en el puerto, según estudio

La consultora CPA elaboró un informe donde analiza la eficiencia de la terminal de Montevideo y las externalidades que generaría el acuerdo para extender la concesión a TCP por 50 años 

Hace dos semanas, el gobierno aprobó la extensión de la concesión con TCP por 50 años.

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01 de mayo de 2021 a las 05:02

En medio de una agenda agitada para la política portuaria a ambos márgenes del Río de la Plata, un estudio técnico sugiere que la Administración Nacional de Puertos (ANP) deje de ser socio minoritario (20%) de la belga Katoen Natie (80%) en Terminal Cuenca del Plata (TCP) y delegue su participación a otro organismo del Estado porque no puede ser juez y parte mientras regula ese mercado. 

La consultora CPA Ferrere realizó un análisis -a pedido de Katoen Natie- titulado Extensión de la Concesión de TCP: impactos en la eficiencia, precios y competitividad del puerto de Montevideo. El trabajo -a cuyo resumen ejecutivo tuvo acceso el El Observador-  fue elaborado por los economistas Gabriel Oddone, Alfonso Capurro y Juan Pablo Tizón. Además, contó con la revisión del experto en temas de competencia y regulación de mercados Sebastián Fleitas. El semanario Búsqueda divulgó en su última edición algunas conclusiones de ese trabajo. 

Hace dos semanas, el gobierno aprobó la extensión de la concesión con TCP por 50 años -correderos a partir de 2031-, y además aprobó un nuevo reglamento de atraque que le asegura a esta terminal la prioridad para la operativa con contenedores. Este tema generó una fuerte controversia y reacción del principal operador de los muelles públicos (Montecon) ya que considera se limita la competencia del puerto. El objetivo del informe de CPA fue evaluar algunos de los posibles efectos sobre la eficiencia del puerto de Montevideo de la extensión de la concesión de la terminal de contenedores hasta 2081.

Cómo funciona el mercado

De acuerdo al trabajo el  hecho de que los puertos y las terminales requieran inversiones de gran porte da lugar a que existan economías escala (costos decrecientes con el tránsito), “limitando la cantidad de puertos y terminales que pueden desarrollarse en un espacio geográfico dado”. Agrega que las economías en desarrollo que integran rutas con menor tránsito, la competencia entre puertos y terminales “es de menor intensidad lo que puede derivar en monopolios geográficos”.

Explica que la introducción de competencia intraportuaria “podría ser un mecanismo de presión competitiva entre plataformas de manera de evitar abusos de precios en el lado inelástico del mercado. Sin embargo, la introducción de esta presión competitiva también debe tener en cuenta el efecto que tiene sobre los costos fijos y las economías de escala”.

Asimismo, añade que la operativa de los servicios de infraestructura en general, y de los servicios portuarios en particular, se caracteriza por ser intensiva en capital. Ello supone que los costos fijos son elevados y que existen beneficios asociados a una mayor escala operativa. Los efectos de economías de escala hacen referencia al fenómeno de reducción del costo medio o costo unitario a medida que se incrementa el volumen de producción. 

¿Pueden bajar las tarifas de los servicios portuarios?

En términos generales, la capacidad del muelle está dada por su longitud y por la productividad de las grúas, en tanto que la capacidad de la playa está dada por el área disponible de almacenamiento y por la productividad de los carriers y stackers. De acuerdo con estimaciones de Fundación Valenciaport (2016), la capacidad instalada de TCP en la actualidad se ubica en torno a 1 millón de teus (contenedor de 20 pies) por año. La capacidad ociosa de la terminal aumentó en los últimos años debido a la reducción de movimientos, tal como se observa en el gráfico más abajo. En el trienio 2017 a 2019 la terminal operó con una capacidad ociosa de 60% a 65% (muelle y playa respectivamente), según el estudio de CPA. 

Agrega que de acuerdo con estimaciones de la Fundación Valenciaport, TCP podría haber recibido y despachado la totalidad de la carga de los buques portacontenedores que operaron en los muelles públicos desde 2010 en el puerto de Montevideo.

También “sugiere que los niveles de capacidad ociosa no incentivaron a TCP a invertir para ampliar su infraestructura, algo que afecta la estrategia de expansión y mejora de la competitividad del puerto de Montevideo a medio y largo plazo”. Esto tuvo como consecuencia una reducción en el volumen de operaciones de TCP, elevando el costo fijo unitario por contenedor, elevó las tarifas en esta terminal y afectó la demanda en el lado elástico del mercado. “Cabe preguntarse si una mayor operación de TCP podría haberse traducido en una reducción de su costo medio unitario, lo que podría haber habilitado una reducción de tarifas para los clientes finales de los mercados”, plantea el trabajo. 

El informe realizó un análisis contrafáctico en base a la estructura de costos de TCP para cuantificar qué impacto hubiera registrado una mayor actividad en la terminal especializada por la caída del costo fijo medio de los contenedores. 

“Los resultados de este ejercicio sugieren que en un escenario en el que TCP hubiera operado como terminal exclusiva de contenedores en el puerto de Montevideo, el costo medio unitario se habría reducido entre 11,5% y 16,3%. Ello supone que, en un escenario de mayor volumen, TCP podría haber mejorado sus márgenes o, alternativamente, haber trasladado el aumento de la eficiencia a sus clientes vía una reducción de precios. En otras palabras, en este caso TCP habría tenido espacio para rebajar sus tarifas debido al efecto de las economías de escala”, plantea el documento.

El peso para los exportadores

Los costos logísticos de comercio exterior, la eficiencia y competitividad del puerto y de sus operadores, así como su impacto en la competitividad se volvieron una fuente de creciente preocupación para los exportadores. De hecho, la Unión de Exportadores (UEU) viene planteando desde hace una década su preocupación por este tema a las distintas autoridades de gobierno y la propia ANP.

“El análisis de estos temas es complejo por la amplia variedad de esquemas de precios vigentes, la complejidad de los sistemas de tarifas y la transparencia limitada de la actividad logística global”, dice un pasaje del estudio de CPA. Dentro de los costos portuarios, la naviera y la terminal son los agentes con mayor incidencia, entre 50% y 90% del total. En particular, la terminal explica en promedio el 40% de los costos portuarios de los casos analizados con un rango que varía entre 25% y el 53%. 

En el marco del acuerdo de extensión de la concesión TCP se compromete a reducir las tarifas para los contenedores de exportación. Este proceso se hará en dos etapas, una inmediata tras la firma del contrato y otra adicional asociada al volumen de operaciones de contenedores (20 mil movimientos). Los mayores descuentos en comparación con la tarifa vigente a enero de 2021 se registrarían en el tramo de tres a cinco días de estadía, sobre todo para los contenedores reefer, plantea. 

Las dos etapas de los cambios en las tarifas determinan una rebaja de entre 24% y 57%, una adición de dos días libres en la tarifa de almacenaje (cinco en total) y una reducción de los cargos específicos asociados contenedores reefer y cargas especiales. “Estos cambios son relevantes para los exportadores”, destaca CPA.

En efecto, según estimó el Instituto Nacional de Logística (Inalog), la terminal  de contenedores representó en torno al 40% de los costos portuarios que enfrenta un exportador. Por tanto, ello equivale, en promedio, al 2,7% del valor FOB en rangos de 0,2% a 6,7% dependiendo del precio de la mercadería.

“Desde un enfoque de estructura de mercado podría ilustrarse la situación de TCP como el de un monopolio natural operando actualmente en un equilibrio ineficiente. La evidencia sugiere que TCP opera con altos niveles de capacidad ociosa y que sus costos son elevados en comparación con un escenario de mayor volumen de operaciones”, sostiene el resumen ejecutivo. 

Además, indica que el acuerdo de extensión de la concesión de TCP también “podría abrir oportunidades de ganancias de eficiencia dinámica. Esto es, el acuerdo le da acceso al Estado uruguayo a recursos que pueden ser invertidos para ampliar la capacidad del puerto de Montevideo y mejorar sus condiciones de competencia en el mercado interportuario. Precisamente, esto no ocurrió bajo el equilibrio vigente de los últimos años en el que TCP operó con elevada capacidad ociosa y la ANP debió financiar con recursos propios la expansión de la capacidad en muelles públicos” donde opera actualmente Montecon. 

Cambio en la gobernanza

Para el trabajo de CPA el acuerdo para extender la concesión también “implica sacrificar la competencia intraportuaria a corto plazo y mediano plazo. Por este motivo, dado el camino elegido por las autoridades, se requieren reformas en materia de gobernanza y regulación de los servicios portuarios para asegurar que las ganancias de eficiencia dinámica se trasladen a los usuarios finales y se transformen en ganancias de bienestar general durante el resto del plazo del nuevo contrato de concesión”.

En ese sentido se indica que la ANP tiene un “conflicto” en su rol como accionista de TCP y regulador portuario. Dentro de sus tareas, están la de velar por el cumplimiento del contrato de gestión, fijar los precios máximos de la concesión y regular la competencia entre TCP y otros operadores del puerto. 

“La configuración institucional actual resulta inadecuada en la medida que existe un conflicto de intereses entre el rol accionista y el de regulador de ANP. Solucionar ese conflicto implica separar esos roles, algo que podría hacerse eventualmente si la ANP cediera su participación accionaria a otra entidad estatal independiente (por ejemplo, la Corporación Nacional para el Desarrollo -CND-)”, sugiere el estudio de CPA Ferrere.

Los responsables del informe consideran que “el conflicto entre rol de propietario o prestador de servicios portuarios y el rol de regulador que tiene la ANP “afecta la capacidad de control de aspectos como la calidad y eficiencia de los servicios prestados dentro del puerto. Algunos países han adoptado arreglos institucionales que separan el rol de propietario de la infraestructura portuaria”, plantea. 

Por otro lado, considera que es necesario “fortalecer” las herramientas que tiene la ANP para mejorar su desempeño como regulador. “Ello requiere contar con más y mejor información que permita arbitrar la tensión entre eficiencia y competencia dentro del puerto”, agrega. 

Dentro de las sugerencias para mejorar su desempeño, se menciona la de “transparentar y simplificar los criterios y mecanismos de fijación de tarifas que ANP cobra a los operadores de muelles públicos. Esto implica entre otras cosas evaluar en qué medida esas tarifas aseguran el repago de la infraestructura pública, qué implicancias tienen en materia de competencia entre operadores dentro del puerto y qué efectos tienen en materia de bienestar a través de los precios que los operadores cobran a los clientes finales". 
 

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