Definir qué tipo de sistema
Más allá de las bondades y ventajas comparativas históricas que tiene el sistema previsional uruguayo a nivel regional y mundial por su nivel de cobertura, varios de los especialistas plantearon la necesidad de “repensar” el modelo desde una concepción no solo económica o sobre su sustentabilidad a futuro sino también política.
“Uruguay tiene necesidades de destinar recursos a quienes tienen privaciones. ¿A qué vamos a destinar un 1% más de impuestos? ¿A la población mayor que casi no tiene pobreza o sobre el capital humano de los más jóvenes?, se preguntó durante un pasaje de su disertación Guillermo Alves, economista principal de la Dirección de Investigaciones Socioeconómicas de CAF.
El experto reconoció que existe un “margen limitado” –en consonancia con el resto de los panelistas– para elevar la carga impositiva sobre el sistema uruguayo y dijo que parar 2065 el gasto en salud se incrementará en 1% del PIB por el envejecimiento de la población, a lo que hay que sumarle los gastos adicionales en el sistema de cuidados de los adultos.
Por su parte, Guillermo Montt, especialista principal en Protección Social de OIT para el Cono Sur, destacó el “clima diferente” en la discusión sobre la reforma previsional en Uruguay en contraste con su país (Chile). Recordó que la razón de ser de los sistemas es “proteger” a los pobres y “suavizar el consumo” en la transición que vive la persona cuando se retira del mercado laboral.
Para Montt, es algo “común y aceptado” a nivel internacional que los regímenes previsionales reciban aportes de Rentas Generales (Estado) para su funcionamiento. De todas formas, alertó por los riesgos del sistema uruguayo por una “persistente informalidad” y “riesgos de precarización” del empleo.
Sobre ese punto, Ignacio Apella, economista para Protección Social y Trabajo del BM, dijo que dentro del promedio de trabajadores “hay realidades muy disímiles” entre quienes no llegan a la causal de 30 años de trabajo para acceder su jubilación porque algunos tienen aportes por 23 años y otros por apenas 1 año. Además, consideró que bajo un régimen integrado de todos los subsistemas, “el enfoque debería ser el trabajador y no la ocupación”.
Proteger la vejez
Todos los panelistas manejaron la necesidad de contar una renta universal que asegure un piso de ingreso para los más pobres. A juicio de Pablo Antolín, economista principal de la Unidad de Pensiones de la OCDE, es necesario que la reforma uruguaya contemple una “red de protección social al vejez” donde todos los ciudadanos tienen que estar protegidos con una renta mínima.
De todas formas, aclaró que “no tendría sentido” que a una persona de los deciles más ricos (7 al 10, por ejemplo) se le pague una pensión básica o solidaria. “Estas jubilaciones deben financiarse con los presupuestos generales del Estado, no con el aporte de otros”, afirmó.
Mariano Bosch, jefe interino y especialista principal en la división de Mercados Laborales del BID, consideró que Uruguay debe definir en primer lugar “la ambición” del sistema previsional que pretende para un futuro cambiante. “El reto de definir el objetivo del sistema es una tarea muy compleja”, reconoció.
Dijo que es “fundamental” que el trabajador sepa en todo momento cuál será su futura jubilación para que sus expectativas al momento del retiro no se vean frustradas y consideró vital que quede “muy claro” dónde quedan los subsidios que otorga el Estado. “El individuo debe tomar responsabilidad, pero el Estado debe hacerlo sencillo. Que no tenga que ir a cinco lugares si quiere aportar en forma voluntaria para su retiro”, planteó Bosch.
Municipio B Los expertos hicieron hincapié en que la seguridad social “no es un sistema cerrado ni estático”.
Para Apella el hecho de que el sistema uruguayo sea deficitario y se lleve el 10%-11% del PIB “no es algo novedoso” para la historia del país. “Eso no es un problema. Hay que relativizarlo y depende de una preferencia de política pública”, afirmó. De todas formas, indicó que actualmente se está “generando un subsidio cruzado” desde los pobres hacia los ricos que hay que tener en cuenta. En tanto, el técnico de la OIT marcó como una debilidad que el BPS no cuente con un fondo público de cobertura y que hay “pocos incentivos” para diferir el retiro de los trabajadores. Además, apuntó que la “mayoría de los trabajadores” suele no decidir sobre el futuro y por eso es necesario un rol activo del Estado. Añadió que en general existe un “desacople” en las ciudadanías sobre sus expectativas de ingreso por su futura jubilación y la realidad, algo que “puede erosionar” la imagen del sistema mixto de las AFAP.
La edad de retiro
Para Alves de la CAF, el país no debe enfocarse en llevar la edad de retiro legal de 60 a 65 años, por ejemplo. Dijo que si bien el límite actual “luce bajo” en la comparativa internacional, debe apostarse por un ajuste “gradual” que sea “homogéneo” para todos los sistemas que están vigentes actuales.
En tanto, Apella del BM consideró que el aumento de la edad de retiro no solo debería definirse por un tema fiscal o de sostenibilidad, sino que sería una forma de extender el pequeño bono demográfico del país, algo que puede favorecer el crecimiento económico. Dijo que subir la edad de retiro a 65 años, serán solo dos años más que la edad promedio actual, y que ello “no moverá la agua”. Sugirió elevar ese mínimo a medida que avance la esperanza de vida del país. “Eso suaviza el gasto y da previsibilidad a los trabajadores”, explicó.
“La vigencia de promesas pasadas y el contrato social tienen altísimos costos políticos. La búsqueda de un consenso social y político es muy importante, y el pilar base para cualquier reforma. La comisión a la uruguaya es un gran paso en esa dirección”, destacó Apella.
Por su parte, Montt planteó crear un Consejo de Seguridad Social que dé gobernanza como un todo al sistema, donde estén trabajadores, empleados, pensionados, y también los ministerios involucrados. "La mejor política previsional es la creación de trabajo decentes”, afirmó.
Los expertos hicieron hincapié en que la seguridad social “no es un sistema cerrado ni estático” que necesita ajustes constantes frente a cambios demográficos, económicos, sociales y laborales. Remarcaron que es esencialmente un proceso político, que también debe manejar las expectativas de los ciudadanos.
En ese contexto, el experto del BID puso como el ejemplo el sistema canadiense donde cada tres años se revisan los principales parámetros del sistema previsional, y que si no hay consenso político para los cambios, se gatillan ajustes en forma semiautomática.
Además, pasó un mensaje para Uruguay: “Esto no se soluciona todo con una única reforma de pensiones”, aseguró Bosch. Dijo que puede llegar a ser contraproducente y que esto es un proceso que se inicia y requiere de un continuo “aggiornamento”.
Otros ajustes
Alves consideró necesario reducir las tasas de reemplazo que están por fuera del BPS, analizar la exoneración de ingresos del 30% por aportes patronales a la seguridad social, y otras inequidades en prestaciones como el financiamiento de cajas paraestatales que se financian con timbres (hasta de sus ingresos 30%) que paga “toda la sociedad”. Un ejemplo similar puso con el caso de la tasa del 22% de aportes en la Caja Bancaria porque en ambos casos eso termina pegando sobre la “productividad” de la economía uruguaya.
“En algunos sistemas trabajadores no tienen incentivos para cambiarse a otros sectores más eficientes porque no les conviene. Es difícil justificar la existencia de las cajas (paraestatales). Hay que avanzar hacia un régimen unificado para que el país tenga ganancia de escala y eliminar impuestos distorsivos”, sugirió Alves.
Otras de las debilidades del régimen actual es el monopolio de hecho que tiene el Banco de Seguros del Estado (BSE) para pagar las rentas vitalicias. En Uruguay, las jubilaciones se ajustan por la evolución del Índice Medio de Salarios Nominal. Para el representante de la OCDE, el objetivo de las jubilaciones es “asegurar el poder de compra”, por tanto, consideró como lógico que el parámetro a utilizar sea la inflación. El riesgo de este negocio ha llevado a que los privados no tengan incentivos para ofrecer una alternativa al BSE, hoy único agente del mercado.
Los ajustes para el futuro de las AFAP
Ninguno de los panelistas planteó -como tampoco lo hace el diagnóstico de la CESS- la eliminación del pilar de ahorro individual que tiene Uruguay tras la reforma anterior de 1996, aunque sí plantearon la necesidad de hacer ajustes. El experto de la OIT dijo que la competencia entre las AFAP “no funciona del todo” y tienen costos de funcionamiento elevados y el ahorro voluntario no funcionó como se esperaba, aunque destacó un papel adecuado de su regulación ni que tampoco hay indicios de abusos por parte de la AFAP dominante (República AFAP).
En una línea similar, Apella (BM) recordó que los mercados de capitalización (AFAP) fueron pensadas para ser supercompetitivos, con altos rendimientos y bajas comisiones. “Nada de eso pasó en el mundo. Hubo fallas de mercado”, indicó. Y añadió que en el caso de la rentabilidad se dio un “efecto manada” sin gran diferenciación. En Uruguay, ese efecto se vio amplificado por la inversión “acotada” en activos que tienen las AFAP y también por la rentabilidad mínima que debe cumplirse por ley. “Miro a los competidores para ver qué hacen y evitar ser penalizado”, comentó.
El experto consideró que ir hacia un esquema de comisión en función de la rentabilidad de las AFAP tiene sus costos, pero puede permitir alinear los intereses de los tres jugadores. El del afiliado que no sabe nada sobre inversiones, y también entre la AFAP y el regulador, ya que el primero conoce mejor que nadie su factor de producción. El hecho de que Uruguay tenga un “ente testigo” con una AFAP estatal fue considerado como una ventaja para tomar ese camino.
