A pesar de no contar con una mejora presupuestal, fortalecimos nuestro equipo internamente mediante la participación en capacitaciones, congresos y foros internacionales de gran relevancia. Además, digitalizamos todos los trámites con la unidad, mejorando la comodidad de los usuarios, y ampliamos nuestros canales de comunicación para acercarnos a la población, dando a conocer nuestras actividades y novedades. Por otra parte, conscientes de las crecientes complejidades en la explotación y preservación de recursos naturales, así como en el acceso a servicios energéticos básicos, Ursea expandió su red de alianzas, afiliándose a RETA (Acelerador Regulatorio de la Transición Energética), a la Comisión de Integración Energética Regional (CIER) y, más recientemente, a la Asociación Internacional del Agua (IWA).
Se cumplieron tres años con el gobierno utilizando el mecanismo de PPI como uno de los insumos para fijar las tarifas de los combustibles. ¿Qué balance hace como regulador?
En estos tres años de aplicación del mecanismo de Precio de Paridad de Importación (PPI) para la fijación de tarifas de combustibles, hemos avanzado en la transparencia y en la regulación del mercado de manera significativa.
De acuerdo a lo mandatado a esta Unidad, introdujimos una metodología de cálculo del PPI que simula los precios a los que un importador teórico vendería los combustibles en plantas de distribución mayorista, considerando tanto los costos locales como los internacionales. Este método ha permitido una evaluación más precisa y transparente del costo de los combustibles. El proceso actual involucra la fijación del Precio en Planta Ancap (PEP) y la adición de costos de cadena comercial, fletes y gravámenes, lo que garantiza una visión integral del precio.
El informe del PPI se publica mensualmente y actúa como una recomendación técnica que sirve de insumo para la toma de decisiones del Poder Ejecutivo, conjuntamente con la información del MEF y Ancap. A pesar de las fluctuaciones en los precios debido a la coyuntura global, el informe del PPI ha sido crucial para proporcionar claridad y permitir que la ciudadanía entienda mejor la estructura de precios.
¿Cómo evalúa los cambios realizados en los distintos puntos de la cadena?
Los evalúo positivamente. Los cambios implementados en la cadena de distribución de combustibles líquidos, a partir de la Ley de Urgente Consideración y los exhortos del Poder Ejecutivo, han sido significativos y eficaces para el sector. Entiendo que los pasos dados están alineados con el objetivo de mejorar la transparencia, la competitividad y la eficiencia del mercado.
Entre las principales modificaciones, se reguló la determinación de los PPI y del Precio Máximo Intermedio Transitorio (PMIT), herramientas fundamentales para establecer los precios de venta de los combustibles líquidos y determinar los márgenes de los distintos actores en la cadena de distribución, que contribuyen a un mercado más justo y competitivo.
Además, se han aprobado reglamentos críticos como el de condiciones de suministro de combustibles líquidos, el reglamento de suministro de información contable con fines regulatorios para el sector de importación, refinación y actividades primarias de transporte, almacenamiento de petróleo y combustibles derivados, y el reglamento de suministro de información contable para estaciones de servicio. Por otro lado, las resoluciones que regulan la apertura y traslado de estaciones de servicio también son importantes para garantizar un desarrollo ordenado y equitativo en el sector. Estas medidas sin dudas contribuyen a un mercado más organizado y con reglas claras para todos los operadores.
¿Por qué cree que no se pudieron concretar algunos de los cambios que originalmente se había planteado hacer el Poder Ejecutivo en la distribución secundaria para incentivar la competencia? Por ejemplo, eliminar restricciones de distancia entre estaciones de servicio o que grandes consumidores tuvieran la opción de adquirir los combustibles directamente en las plantas de despacho, sin tener que recurrir a la intermediación de las estaciones de servicio.
Desde que Ursea asumió la regulación de los combustibles, se han recibido más de 80 solicitudes de traslados y aperturas de nuevos puestos de venta de combustibles. Es decir, a la Ursea le fue encomendado fomentar mayor competitividad en el mercado de los combustibles y se ha logrado que empresarios y distribuidoras manifiesten su interés de ingresar o aumentar su participación en este sector.
Evidentemente, era necesaria una etapa de ajustes regulatorios, en los que hemos ido avanzando y vemos que hay mayor movimiento en el sector y que las distribuidoras están compitiendo más. Los números hablan por sí solos. Entre el 2021 y 2024 se aprobaron 13 traslados y 18 nuevas estaciones de servicio. Al día de hoy, están en trámite otras 16.
Sin dudas, queda mucho por hacer. Continuamos estudiando el sector, hablando con los diferentes actores involucrados, investigando nuevas herramientas de gestión, en contacto permanente con los diferentes stakeholders. Desearía avanzar más rápidamente, pero hay que ser muy cuidadosos, no se pueden dar pasos en falso. Las inversiones son muy importantes, se generan muchos puestos de trabajo, se involucran otras actividades anexas a las estaciones que pueden llegar a cambiar la dinámica de la zona en la que está ubicada la estación de servicio. Y no debemos perder de vista que los destinatarios finales de todos nuestros esfuerzos, la población en su conjunto y en particular los más vulnerables, deben poder contar con combustible accesible, en todo el territorio nacional y a un precio justo. Tal como lo mencioné inicialmente, queda mucho por hacer.
Con la refinería parada por mantenimiento, las importaciones realizadas por Ancap de nafta y gasoil tuvieron un costo mayor al estimado por la Ursea (unos US$ 11 millones en 2023) en el cálculo del precio de paridad de importación, según informó Ancap al presentar cifras contables del primer trimestre. ¿Qué postura tiene la Ursea al respecto?
Ursea desarrolla regulaciones con el objetivo de mejorar la eficiencia del sistema en beneficio del país y de la población. En cuanto al cálculo del PPI, Ursea ha creado una metodología que considera los costos eficientes en cada una de las etapas que atraviesa el combustible, desde la refinería de referencia hasta la planta de distribución primaria. Este cálculo se basa en costos eficientes, no en los costos reales de Ancap. Una mayor eficiencia en el proceso puede llevar a una reducción de los costos, lo que podría traducirse en una disminución de los precios.
Ancap ha señalado que existen diferencias entre los PPI calculados por Ursea y el costo real que la empresa paga al importar productos refinados durante el período de parada de la refinería. Al respecto resulta relevante preguntarse si Ancap logró obtener el mejor precio en sus importaciones y si, además, reportó estas diferencias para que el Poder Ejecutivo pudiera ajustar el precio de venta.
A efectos de realizar una evaluación de las eventuales diferencias entre el costo transado por Ancap en las importaciones de gasolinas y gas oil en 2023, -adjudicada en condición DAP (Delivery At Place – Entrega en Lugar Acordado)- y el PPI Ursea, tomamos la información disponible en el sitio web de Compras Estatales. Según datos de ese portal, el precio de las adjudicaciones realizadas por Ancap entre julio y noviembre de 2023 fue aproximadamente US$ 4 millones más alto para las gasolinas y US$ 18 millones de dólares más bajo para el gas oil en comparación con el PPI. Esto sugiere que, en el período mencionado, las adjudicaciones se realizaron a un monto total inferior al PPI en condiciones equivalentes DAP por aproximadamente US$ 14 millones.
En una entrevista con El Observador, el presidente de Ancap, Alejandro Stipanicic, dijo que el sistema de pedir permisos para abrir estaciones de servicio “es engorroso y promueve que la cantidad de estaciones de servicio sea constante, que es lo que en algún momento los estacioneros también defendían”. También apuntó que el sistema actual promueve la desaparición de las pymes en el sector. ¿Qué opinión le merece?
Respecto al sistema de permisos para abrir estaciones de servicio, es relevante considerar el contexto histórico y regulatorio del sector. Antes de que la Ursea asumiera la regulación de los combustibles líquidos, la apertura y traslado de nuevas estaciones de servicio estaban sujetos a lo establecido en el Anexo 2 de los contratos de distribución de Ancap con las empresas distribuidoras. Durante el período 2010-2020, Ancap aprobó la apertura de solo tres nuevas estaciones, todas pertenecientes a Ducsa.
Sin embargo, desde que la Ursea tomó el control de la regulación en 2021, se ha observado un aumento significativo en la actividad del sector, con la aprobación de 18 nuevas estaciones y el traslado de otras 13 hasta 2024, pertenecientes a diversos sellos. Esto sugiere un cambio en la dinámica del mercado. El sistema anterior, que limitaba la apertura de nuevas estaciones, podría haber favorecido la estabilidad y permanencia de las estaciones existentes, no obstante, el marco regulatorio más flexible de la Ursea ha generado un incremento en la competencia.
Por esto no comparto la opinión de Stipanicic sobre lo ‘engorroso’ del sistema, aunque comparto su preocupación sobre los efectos del mismo en lo que respecta a la sostenibilidad de las pymes. Igualmente entiendo que podemos esperar que la apertura de nuevas estaciones bajo un marco regulatorio más flexible permita que empresas más pequeñas ingresen al mercado o expandan sus operaciones.
¿Hay espacio para que haya más marcas de estaciones de servicio en el país?
Si estamos hablando de la posibilidad de que ingrese una nueva distribuidora mayorista al mercado, la situación es algo compleja. Aunque todavía no se ha dictado el reglamento de comercialización de combustibles líquidos, una empresa interesada en entrar en este negocio puede presentar su solicitud ante la Ursea. La Ursea, a su vez, analizará esa solicitud desde un punto de vista técnico y jurídico antes de decidir si autoriza la operación de esta nueva distribuidora. Por lo tanto, en principio, existe la posibilidad de que ingresen nuevas marcas al mercado bajo esta modalidad.
En cuanto al espacio territorial para la apertura de nuevas estaciones de servicio bajo una marca existente o una nueva, debemos considerar las limitaciones establecidas en la normativa vigente. La resolución 377/021 establece restricciones en cuanto a las distancias mínimas que deben respetarse entre estaciones de servicio. Estas restricciones están diseñadas para evitar la saturación en determinadas áreas y garantizar un equilibrio en la distribución geográfica de las estaciones en el país. Por tanto, aunque hay margen para el establecimiento de nuevas estaciones, esto estará condicionado por el cumplimiento de estas normativas.
¿Le consta la existencia de lugares en el interior del país donde se comercializan combustibles de manera ilegal? ¿Ha recibido denuncias? ¿Se han realizado actuaciones en ese sentido?
Estamos en conocimiento de esta situación. En respuesta a denuncias recibidas y como parte de nuestras acciones de control continuas, la Ursea realiza inspecciones para abordar esta problemática. A lo largo del presente año, hemos llevado a cabo seis inspecciones relacionadas con la venta de combustibles líquidos fuera de los canales formales de comercialización. Estas inspecciones se efectúan siguiendo lo establecido en la resolución N° 43/012 y se enfocan en verificar el almacenamiento y la venta de combustible a terceros. En los casos en que se detecta que el combustible proviene del extranjero, se realiza la correspondiente comunicación a la Dirección Nacional de Aduanas. Los informes de estas inspecciones se elevan al Directorio de Ursea, que toma las decisiones pertinentes, incluyendo la imposición de sanciones y la suspensión de la comercialización de productos afectados cuando es necesario.
En las zonas fronterizas, particularmente, nos enfrentamos a un desafío estructural relacionado con la disparidad de precios. La existencia de un incentivo económico debido a la diferencia de costos de la nafta proveniente de los países vecinos contribuye al problema. Mientras persista esta disparidad, resulta difícil prevenir completamente estas situaciones, a pesar de las fiscalizaciones que llevamos a cabo.
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Parque eólico en Uruguay.
En diciembre de 2020, el Poder Ejecutivo modificó la ley 18.195 de agrocombustibles para promover la producción de biocombustibles, pero falta el decreto que reglamente en qué condiciones va a tener que desarrollarse la producción de los combustibles líquidos renovables. En esa modificación, la normativa señaló que las plantas de combustibles líquidos renovables que se instalen en el país “no tendrán ningún límite de capacidad instalada o volumen, más allá de aquellos que pueda disponer el Poder Ejecutivo o Ursea por razones de seguridad o interés general”. Desde el sector privado afirman que la falta de ese decreto genera incertidumbre en potenciales inversiones millonarias que analizan llegar al país. ¿Está la Ursea trabajando en esa reglamentación? ¿Qué entiende la Ursea por “razones de seguridad o interés general”?
Es importante aclarar que la Ursea no dicta decretos; esa es una facultad del Poder Ejecutivo. La Ley N° 18.195 y su normativa complementaria, como el decreto 523/008 y la resolución N° 055/009, establecen el marco regulatorio para la producción de biocombustibles, pero es el Poder Ejecutivo quien debe emitir el decreto que reglamente las condiciones específicas para la producción de combustibles líquidos renovables en el país, incluyendo las modificaciones introducidas en 2020. En la medida en que el Poder Ejecutivo emita el decreto reglamentario correspondiente, la Ursea estará en posición de desarrollar la reglamentación necesaria para su aplicación. Esto incluiría establecer normativas específicas para garantizar que la producción de estos combustibles se realice bajo condiciones seguras y alineadas con el interés general.
Uruguay busca, como país, posicionarse como pionero en la incipiente industria del hidrógeno verde. Tanto la academia, el sistema político como los actores privados coinciden en que tener un buen marco normativo puede hacer la diferencia para que el país logre atraer inversiones millonarias. En esta línea, Ursea aprobó en junio de este año el reglamento de seguridad para proyectos de hidrógeno verde. ¿Cuáles deberían ser los próximos pasos a seguir en términos regulatorios?
En términos regulatorios, el próximo paso fundamental es el desarrollo de una reglamentación más detallada que abarque el desarrollo, operación y mantenimiento de los proyectos de hidrógeno verde. Aunque el reglamento aprobado en junio de 2024 ya aborda aspectos iniciales de seguridad y normativos, incluyendo el registro de proyectos y la presentación de declaraciones juradas de cumplimiento, es necesario profundizar en estos aspectos para asegurar un marco robusto y coherente a medida que los proyectos avanzan hacia su implementación.
Además, dado que los proyectos anunciados en el corto y mediano plazo no prevén la comercialización de hidrógeno al público general, la normativa actual no aborda aspectos de calidad de manera exhaustiva. Sin embargo, es crucial que estos temas se revisen a medida que la industria evolucione y se acerque a una fase de comercialización masiva. A futuro, la formulación de estándares de calidad será esencial, y estos deberán ser acordados entre las partes interesadas en función del uso final del hidrógeno.
La normativa le atribuyó a Ursea la regulación de la generación, distribución, transporte, almacenamiento, comercialización y exportación de hidrógeno. ¿Qué falta para avanzar?
Estamos en la etapa inicial de una nueva actividad productiva, por lo que es necesario desarrollar regulaciones específicas para cada una de las etapas involucradas: generación, distribución, transporte, almacenamiento, comercialización y exportación. La normativa actual, si bien es un primer paso importante, necesita ser complementada con directrices claras y detalladas que garanticen la seguridad, eficiencia y sostenibilidad en cada uno de estos procesos.
Además, es necesario que la Ursea continúe formulando regulaciones en materia de calidad y seguridad, como lo establece el artículo 150 de la Ley de Rendición de Cuentas N° 19.996 del 2021. Este esfuerzo normativo debe ser constante y adaptativo, respondiendo a los avances tecnológicos y a las mejores prácticas internacionales. También sería importante fomentar la cooperación entre los diferentes actores del sector, incluyendo a los reguladores, desarrolladores de proyectos, y usuarios finales, para asegurar que la normativa no solo sea robusta, sino también alineada con las necesidades del mercado y los objetivos de sostenibilidad del país.
