Conrado Ramos: “Este modelo de gestión pública está agotado y cada día que pasa es una bomba de tiempo”

Aunque pretendía que la Rendición de Cuentas incluyera una serie de artículos para la constitución de una nueva carrera administrativa –su principal caballito de batalla– y eso generó tironeos en la Torre Ejecutiva y la coalición de gobierno, dice no sentirse derrotado por el hecho de que se llevara la discusión a un ámbito de la negociación colectiva. Por el contrario, señala que puede haber sido para mejor. 

A continuación, un resumen de la entrevista que concedió este viernes a El Observador. 

Renunció al gobierno del FA porque no veía voluntad política para avanzar en reformas profundas, y volvió cuando lo llamó el presidente Luis Lacalle Pou. ¿Ha logrado avances o siente que está tropezando de nuevo con las mismas piedras?

Tenemos chance de lograr buenos avances. Creo que ahora se abrió una muy buena ventana de oportunidad con el anuncio de que se instaura un ámbito de negociación colectiva, encabezado por el Ministerio de Trabajo y con la participación de COFE, OPP, Ministerio de Economía y la Oficina Nacional de Servicio Civil. Si bien quizá no es comparable a la reforma de seguridad social, ambas son reformas de envergadura que están pensadas a mediano plazo y necesitan de los máximos consensos que se puedan lograr. No digo que tiene que salir únicamente por consenso, pero hay que buscarlos. Después hay que gobernar con la mayoría que tengas. Lo mismo en los ámbitos de negociación con sindicatos: se hacen los máximos esfuerzos pero no hay obligación de acordar, sino de negociar. Sí es importante ese ámbito de negociación para buscar los acuerdos e incorporar todo lo que sea para mejorar. 

Pero la idea suya era que el articulado de la nueva carrera ingresara ahora en Rendición de Cuentas. 

Sí. Pero entiendo también cómo se fueron dando los tiempos políticos, desde la pandemia hasta el referéndum de la LUC que se comió gran parte de la discusión y no podías meter otros temas. Eso nos demoró los acuerdos internos y los acuerdos hacia afuera. 

¿Lo vio como una derrota? ¿Es una victoria de COFE?

En última instancia no es un revés ni debería leerse como un revés, porque tampoco nadie hubiera garantizado un buen tratamiento parlamentario si hubiese ido en la forma en que podía  haber ido. No lo leo como un revés, sino como una oportunidad. Tiene mucho más chances de progresar consiguiendo amplios consensos. Lo que digo es que muchas veces –no digo que lo quieran decir así– pero uno puede interpretar como que se está festejando un gol por no incluirse la reforma. Y el gol no se lo hacen al gobierno ni me lo hacen a mí. El gol en contra si esto no sale es para el funcionario público, que hoy en día no puede hacer carrera, y para la ciudadanía. Cantar como victoria que la carrera quedó por el camino es una victoria pírrica. No digo que lo estén haciendo, pero no debería interpretarse de esa manera. Ha habido errores nuestros también. Si se demoró la negociación a la interna, por distintos factores, y no se explicitó la negociación con COFE, el error es nuestro y no de COFE. Ahora hay que ver si COFE reivindica una carrera distinta y si está de acuerdo con transformar el perverso orden salarial que tenemos, que implica la creación de chacras y privilegios y retraso en la administración. Ahí hay ganadores y perdedores: quizá no COFE en su conjunto, sino sindicatos particulares que se sienten privilegiados por determinadas compensaciones especiales que van a estar distribuidas a ellos. Eso es materia de negociación, y uno puede entender la racionalidad de que el status quo es mejor. Hay quienes ganan con el status quo, pero pierde el funcionario y la gente. 

¿Cuál es ese status quo? ¿Cuál es el punto de partida que busca cambiar?

El punto de partida es que tenemos que saber qué es lo que hacen las personas. Hoy pagamos un dinero que no sabemos en qué se gasta. Sabemos que se gasta mal. Y que hay lugares que reciben poco dinero y otros que reciben mucho. ¿El dinero que reciben justifica el valor público que agregan? Hoy en día nuestro sistema de hace 100 años y corporativo está perdido en clasificaciones que en algún momento se introdujeron sin que nadie las revisara. La OCDE recomienda ir a un sistema de ocupaciones. Esto se define como en el sector privado: vas a una rama determinada y adentro tienen ocupaciones. Acá hoy están escondidas atrás de clasificaciones como “Profesional Asesor”: puede ser un diseñador de políticas sociales, o gestor territorial, o analista de políticas productivas, o analista de marcas y patentes. Si la persona tiene un título profesional, se lo clasifica como profesional. Si no tiene título, como Especializado o Administrativo. Lo primero que hicimos en estos dos años es tratar de saber qué hace la gente. Nos dio una idea de cómo armar el sistema de ocupaciones, que es uno de los avances centrales. 

Otra pata importante está relacionada a la falta de movilidad dentro de la administración. ¿Cómo se imaginan el nuevo sistema en ese sentido?

Hoy las personas no pueden moverse de un inciso a otro, y eso limita enormemente las capacidades. Además, la gente más joven que quiere entrar al estado –o entró hace poco– lo que aspira es a tener un trabajo interesante. No es solo tener una chacra de por vida y estabilidad. Entonces se te van. ¡Se nos están yendo! El 90% de las personas que nos renuncian son menores de 35 años. Se nos van los jóvenes. 

Hay otro problema importante. Está estudiado que las personas al no poder moverse empiezan a presionar por conseguir beneficios en el lugar específico de trabajo. Porque saben que su vida está atada a su lugar de trabajo. Entonces genera un incentivo perverso hacia la presión por conseguir esas bolsas de compensaciones para mi lugar de trabajo. Sin embargo, si yo sé que me puedo mover, mi incentivo va a estar en valorizar mi ocupación. Si mi ocupación está bien paga, voy a poder ganar bien en cualquier lado. Si solo me pagan acá por estar acá, no importa lo que haga –sea chofer, portero o lo que sea– ¿para qué voy a presionar? Para conseguir bolsas de dinero para este lugar de trabajo. A lo que voy es que no es culpa de un funcionario: se generan incentivos perversos. Si uno quiere cambiar conductas tiene que cambiar el sistema de incentivos. Es igual con las certificaciones médicas, que ahora ingresa a discutirse en el Parlamento. Tenemos un diseño de carrera que genera incentivos perversos hacia el funcionario. No es problema del funcionario, sino del sistema. El de hoy es un sistema que fomenta el particularismo partidario o personal, y no el mérito.

¿Cómo se cambia eso?

Con un sistema híbrido. Mezclás la noción de puestos de trabajo (por ejemplo, analista presupuestal)y la carrera (el grado o jerarquía) dentro de tu puesto de trabajo. Lo central es que el ámbito subjetivo de ascenso sea toda la administración. Esa es la gracia: que la gente entra a una organización muy grande, donde hay muchísimas oportunidades.

Que esa organización no sea el ministerio o el inciso, sino por lo pronto la Administración Central.

Exacto. Queremos generar incentivos. La idea es que esa movilidad sea de concursos, y que cada dos años se tenga que llamar a concursos de vacantes. Si no no vamos a agarrar a la gente capacitada, o la vamos a agarrar solo cuando el mercado privado se deprime. No queremos que la gente entre porque no tiene más remedio, sino que queremos a los mejores en la administración. La Administración Central es el ámbito de diseño de políticas. No es un ámbito de provisión de servicios. Los servicios que provee la Administración Central son servicios de pienso, de diseño, de control, de regulación. Si queremos mejorar la calidad regulatoria, tenemos que tener excelentes reguladores. Si queremos tener un gobierno corporativo con ministerios de Vivienda e Industria que puedan generar programas de largo aliento con las empresas públicas, no tenemos que traer pases en comisión de las empresas públicas. Tenemos que tener las propias personas en esos ministerios con capacidad de controlar y planificar.

Hoy si alguien hace carrera en el Mides y se especializa en temas de soluciones habitacionales, para ir a Vivienda tiene que hacerse mediante pase en comisión por decisión política. 

Y tenés que ver si te conviene, o si te podés traer la compensación, o si vas a un lugar donde el ministro te consigue una compensación o te la paga vía una mayor responsabilidad. Eso es lo que a mí me tiene muy preocupado. La movilidad actual en su enorme mayoría se da por vínculos políticos, y si te conviene o no. Y no porque la persona autónomamente piensa su desarrollo profesional, se capacita y mira sus oportunidades de trabajo. Digo algo que debería ser de perogrullo, y lo digo como si fuera fantasía. No podemos seguir con esta matriz de gestión pública. Nos hundimos. Es una bomba de tiempo como la seguridad social. El fracaso de esto es el fracaso de la productividad del sector público. 

En el caso de la seguridad social está muy cuantificado en números. ¿Hay una estimación de lo que nos cuesta esto?

Acá no está tan cuantificada la pérdida. Pero las compensaciones son pérdidas muy grandes de productividad. Si yo pago, como sucede, un promedio de 60 mil pesos de compensaciones y no sé para qué son... Las compensaciones especiales insumen 85% de la masa salarial de las compensaciones. Y cuando te digo que esa masa salarial representa entre el 60% y 80% del salario de una persona, estamos hablando del grueso de salario público, se van acumulando negociaciones particularistas, con decisiones de los ministerios de finanzas que negociaron con un ministro que a su vez negoció con el sindicato en particular de algún lado. Funciona así: se dice “vamos a pagarle a esta persona por ir a inspeccionar a tal lado”; después se dice “vamos a pagarle a todos”; después viene la unidad ejecutora de al lado y dice “¿y nosotros no?” Entonces se les paga también. Y cuando querés acordar por qué habían pagado, ya nadie se acuerda.

¿Cómo se compatibiliza lo que tenemos hoy con lo que se quiere lograr?

No estaba previsto migrar (de un sistema a otro) todo junto, sino progresivamente. Antes de migrar un ministerio, se hace un análisis profundo de las personas de ese ministerio para poderlos migrar al nuevo sistema de ocupaciones que refleje fielmente qué es lo que hacen.

Pero eso después está asociado a una escala salarial distinta. ¿Cómo se compatibiliza? 

A la persona no se le toca su salario actual, porque sería una pérdida de derechos adquiridos. La lógica de lo que está previsto –y es parte a negociar– es que si esa persona hoy gana 130 mil pesos pero su ocupación y el nivel al que estaría migrando es de 70 mil, esa diferencia quede como una compensación personal. 

¿El cambio se produce por el reemplazo gradual de los que se van y dejan su lugar a nuevos funcionarios sin mochilas, o también hay que reducir las mochilas de los que tienen para varios años más en la administración? 

Tiene que haber un acompasamiento. Eso es materia de negociación. Una opción es que vos al ascender, y al mejorar de esa forma el salario vinculado a tu ocupación, vayas descontando de la compensación. Pero al mismo tiempo hay que ver cómo evitar que eso sea un desincentivo a ascender. Porque alguien puede decir: si me va a empatar, ¿para qué asciendo? Es complicado pero solucionable.

¿Así como decía que hay incentivos al status quo para algunos trabajadores, hay incentivos al status quo para algunos mandos medios y jerarcas? 

Y bueno, el que tiene mucho dinero para repartir sí. Podés atraer gente, ya sea con pases en comisión o premiando a trabajadores de maneras que otros no pueden. 

Otra cosa que tiene este sistema de ocupaciones es lo siguiente: suponete que hoy un organismo genera una vacante de $ 35 mil, pero si es una tarea muy importante, el jerarca primero sondea por afuera. Hacés el llamado para una profesión determinada, para vacantes de $ 35 mil, pero sabés que las personas cuando entran en realidad cobran $ 130 mil. Entonces hacés headhunting. Sondeás a gente conocida y les decís: miren que entran por $ 35 mil pero les pago la compensación. ¡Es perverso! Es discrecionalidad administrativa, ni siquiera partidaria. Según la escala a la que queremos ir, una ocupación de alto valor vos la tenés que llamar a la misma plata en cualquier lado. Esto te permite pagar distinto lo distinto e igual lo igual. Hoy tenemos la ficción de que todo vale igual, pero todos ganan distinto porque además hay bolsones de compensaciones que distorsionan todo.

Entonces, si esas bolsas de dinero quedan como mochilas personales y empezamos a ser todos más democráticos, ¿quiénes ganan? Ganan los que tienen poco y pierden los que tienen mucho. En algún momento hay que empezar a hacerlo. 

A veces se adjudica toda la resistencia a COFE, pero no son solo los sindicatos...

No, los palos en la rueda están adentro también. No solo afuera. Y es importante resaltar que no es que la gente sea mala o perversa. Hay que cambiar el sistema de incentivos, porque la gente es mayormente racional. Lo que hay ver entonces es el sistema de alianzas que presionan para mantener ese status quo. Y cuáles son los incentivos que tendríamos que dar para generar coaliciones ganadoras para mover esto. En primer lugar necesitás decisión política de cambiar. En segundo lugar, capacidades técnicas, que no es nada fácil. En tercer lugar, intercambio argumentativo. Si no logramos convencer de que en este nuevo sistema hay muchos que tienen para ganar, y esos muchos se hacen sentir, es difícil avanzar. ¿Quiénes son esos muchos? Funcionarios, jerarcas, la ciudadanía toda. Sin la presión de la ciudadanía es difícil. Y tenemos que crear una comunidad epistémica que hable este lenguaje, lo mismo el sistema político. Ahora... la ciudadanía no pide por un sistema de carrera. No sabe ni lo que es un sistema de carrera. Es muy difícil instalar esto. Cuando hablás de funcionarios públicos todo el mundo opina, pero la explicación de estas cosas es engorrosa.

Decía que los palos en la rueda están adentro y afuera. ¿A qué se refiere en concreto?

Lo digo desde un punto de vista estructural o sistémico. Las estructuras de veto están dentro y afuera. Las que están dentro son estructuras que con el correr del tiempo fueron agarrando poder y chacras de privilegio. El poder está distribuido asimétricamente y en lugares con mucho poder la resistencia al cambio es obvia: depende de quiénes tienen mucho para ganar y quiénes tienen mucho para perder. Para desarticular esas resistencias también hay que entender que son temas aluvionales: no es de una persona; son reformas de equipos y que el país ha ido madurando. Son acumulaciones institucionales. A veces hay detonantes –por ejemplo en Chile una serie escándalos de corrupción activó una sintonía con la sociedad civil para hacer cambios–, pero con reformas de este tipo, ninguno puede erigirse como vencedor sobre otro. Si no, no son sostenibles. Como decía Francisco Panizza, las reformas en Uruguay son sin perdedores y por eso son tan graduales. Perdedores hay; el tema es cómo negociás con esos perdedores y cómo matizás las pérdidas. El que seguro no pierde acá es el buen funcionario. E incluso al más privilegiado no se le toca el sueldo. El futuro funcionario, o el que arrancó recientemente, o el que quiere mejorar, tiene mucho para ganar. Hay que hacer entrar aire a la administración. Este modelo está agotado y cada día que pasa es una bomba de tiempo.

Voy a la pregunta del principio. ¿Cuánto siente que ha avanzado realmente en esta segunda oportunidad?

No esperaba que fuera un camino fácil. No solo por mi experiencia anterior, sino por mi trabajo como politólogo, uno sabe la complejidad. Tenés que conocer la racionalidad, los actores de veto, las coaliciones ganadoras y perdedoras, y siempre tenemos muchas chances de no tener éxito. Te lo resumo así: estoy feliz de que el tema esté instalado en la agenda y lo podamos estar discutiendo. Me alcanza. Me decís: ¿es muy poco? No, es mucho. ¿Cuánto podremos implementar? Como politólogo, te diré que dependerá de cómo se den los procesos de negociación, la correlación de fuerzas y los tiempos políticos. Y por sobre todo que no es una reforma mía. Acá ya ganamos mucho con equipos que adquirieron know how, de cosas que yo no tengo ni tenía idea. Esta oficina no tenía idea de los sueldos en la administración central. No había datos de las compensaciones. Lo que yo no quería era que muriera antes de empezar. Al menos ahora hay un modelo. Está armado. Hay que negociarlo y requerirá adaptaciones. A esta oficina le falta mucho para pararse como gestora de políticas de gestión humana, pero hoy está parada en otro lugar.

¿No puede dar la sensación de que se tira a una comisión para sacarse el tema de arriba?

Bueno, pero hay un compromiso del ministro de Trabajo, y si lo asume es porque hubo consultas con actores fundamentales del gobierno, del presidente para abajo. Se va a discutir con la intención de que ingrese en la Rendición de Cuentas que viene. No es un saludo a la bandera de tirarlo a una comisión. Hay un compromiso político del gobierno.

¿Pero no fue un compromiso incumplido ponerlo en la ley de Presupuesto y después aplazarlo?

Ahí estuvieron los tiempos políticos. E incluso nos vino bien para afinar detalles. Esto no es una comisión; es el ámbito de negociación superior. Es por ley y se convoca. Lo que se podrá discutir es a qué velocidad vas a implementar en 2024 y  si los tiempos políticos o las resistencias al cambio llevan a una gradualidad muy moderada o no. Pero lo importante es la discusión. Si hubiéramos incorporado todo esto a contrapelo de COFE, de la oposición, y después viene alguien y tira todo para atrás... Si tú me decís, yo prefiero esto.