¿De qué depende la “consolidación” fiscal pautada en la Rendición de Cuentas?

¿Es posible reducir el déficit fiscal del 5,1% actual al 3,1% en 2022?

En el año cerrado en mayo, el déficit fiscal del sector público global se redujo por segundo mes consecutivo, ubicándose en US$ 2.400 millones. Frente a 2019, el déficit fiscal aumentó en 2020 casi 1,4 puntos porcentuales, pasando de 4,4% a 5,8% y se redujo en los primeros cinco meses de 2021 a 5,1%. Los efectos económicos de la pandemia explican cerca de un tercio del resultado actual, principalmente a través de una caída en los ingresos del BPS (US$ 220 millones o 0,4% del PIB) y un aumento en el gasto por seguros de desempleo, seguros de salud, asignaciones familiares y otros gastos vinculados a la pandemia, que totalizan US$ 760 millones en los últimos 12 meses.

A diferencia de otras economías de la región, que más temprano que tarde deberán consolidar la fuerte expansión del gasto realizada durante 2020, la compleja situación fiscal de Uruguay proviene de la trayectoria ascendente que tuvieron los rubros más estructurales del gasto en los últimos años, que crecieron más rápidamente que la economía. Por ese motivo, previo a la pandemia ya era necesario realizar una consolidación del gasto público que estabilizara la trayectoria de la deuda pública en el mediano plazo. Entre 2014 y 2019, la deuda bruta en relación al PIB aumentó de 54% a 61% para luego alcanzar el 74% en 2020.

El déficit fiscal suele vincularse con el exceso de gasto público discrecional, pero ello es solamente una arista del problema. En primer lugar, es tan relevante para explicar el resultado fiscal lo que sucede con los egresos como con los ingresos, fuertemente vinculados al desempeño de la economía. Entre 2013 y 2017, los ingresos reales del sector público crecieron un 5% y luego se estancaron en ese nivel, con el PIB creciendo marginalmente un 0,5% en 2018 y 0,4% en 2019. En 2020, con la llegada de la pandemia, los ingresos cayeron un 4% y se ubicaron en torno al mismo nivel que en 2013.

Por otra parte, el gasto público en Uruguay suele tener un fuerte componente endógeno que no permite fácilmente su reducción, en particular en períodos en donde los ingresos caen. Cerca del 60% del gasto público en Uruguay se explica por erogaciones para el pago de pasividades, remuneraciones y seguros de salud (Fonasa). 

En los tres casos, su ajuste a la baja es dificultoso dado que las pasividades evolucionan en línea con el salario real, las remuneraciones públicas solamente pueden reducirse no cubriendo vacantes o excepcionalmente otorgando aumentos anuales por debajo de la inflación y el gasto vinculado al Fonasa suele estar mandatado por ley. En ese sentido, entre 2013 y 2020, el gasto real en pasividades creció un 22%, en remuneraciones un 15% y en seguros de salud y Fonasa 30%. En ese período, el déficit fiscal aumentó del 2,1% del PIB al 5,8% (+3,7%). La mitad de dicho incremento (+1,8%) se explica por el aumento del gasto en pasividades, mientras que la inversión pública, que suele ser la principal variable de ajuste en épocas de vacas flacas, cayó un 37% y redujo el déficit fiscal en 1,2% del PIB.

En la Rendición de Cuentas presentada semanas atrás, el gobierno proyectó que el déficit fiscal se reduciría desde su nivel actual a 3,1% en 2022, 2,7% en 2023 y 2,4% en 2024. Si bien buena parte de la corrección fiscal vendrá por el cese del gasto transitorio vinculado a la pandemia, las estimaciones incluyen una reducción del peso del gasto en pasividades en relación al PIB desde el 10,0% actual a 9,4% en 2024.

De forma implícita, el gasto real en pasividades aumentaría un 6,7% entre 2020 y 2024, por debajo de lo que aumentó entre 2016 y 2020 (9,7%). Por su parte, el gasto en remuneraciones caería un 2% en términos reales, pasando de representar el 5,2% en 2020 al 4,5% en 2024. Por último, el gobierno proyecta que el gasto en transferencias en relación al PIB caería desde 9,0% en 2020 a 7,9% en 2022 (8,3% en 2019), asumiendo de forma implícita que el gasto adicional vinculado a la pandemia (seguros de desempleo, salud y asignaciones familiares) no será necesario en 2022.

El gobierno tendrá la difícil tarea de reducir el déficit fiscal fundamentalmente a través de reducciones en gastos con bajo nivel de discrecionalidad, como lo son los salarios y las transferencias. Todo ello en un contexto en donde no se tiene certeza absoluta de que no será necesario destinar gastos adicionales vinculados a la pandemia (seguros de desempleo y asignaciones familiares) en 2022. A su vez, como mencionó la agencia Fitch Ratings en su último reporte, el bajo crecimiento del gasto en remuneraciones y pasividades requerirán que la recuperación de los salarios reales sea muy progresiva. En el corto plazo, reducir el gasto en remuneraciones vía menor reposición de vacantes y contener el gasto en pasividades con incrementos del salario real (método por el cual se ajustan año a año), no es del todo sencillo.

Por otra parte, a nivel global en general y en Latinoamérica en particular persiste todavía la incertidumbre en torno a que tan rápida será la recuperación de las economías y que tan dinámico será el crecimiento en el mediano plazo. Mientras que el gobierno proyecta un crecimiento del PIB acumulado entre 2020 y 2023 del 9,8%, la mediana de la encuesta de expectativas económicas del BCU se encuentra en 8,6%. Un crecimiento económico por debajo de lo previsto posiblemente implique también un crecimiento menor de los ingresos que podría tensionar la consolidación fiscal.

La buena noticia

Finalmente, es importante tener en cuenta que, si bien dada la endogeneidad de su gasto la situación fiscal de Uruguay es compleja, en términos relativos el deterioro de las cuentas públicas a causa de la pandemia fue sensiblemente menor que en el resto de la región. Actualmente, el riesgo país (el costo al que debe endeudarse Uruguay para financiar su déficit) es el menor de toda la región. Ello le da cierto margen al gobierno para financiar gastos, exclusivamente transitorios, que puedan ser necesarios en el corto plazo para hacer frente a la pandemia; y tiempo, para evitar acudir al financiamiento del déficit vía un aumento de impuestos.

Soy Nicolás Cichevski, columnista de El Observador y gerente del área de consultoría económica en Grant Thornton. Hasta aquí esta nueva entrega de Rincón y Misiones, la newsletter exclusiva para suscriptores Member de El Observador para entender mejor la realidad económica y los temas que tocan nuestro bolsillo, y contar con mejor información para tomar decisiones. Me podés escribir aquí por comentarios u sugerencias.