Desafíos de 2022, el año bisagra: cuentas públicas, salarios e inflación

La economía uruguaya recuperará el nivel pre-pandemia antes que lo previsto por la mayoría de los analistas. De la mano de la recuperación del sector turístico, en el primer trimestre de 2022 el PIB se ubicaría en niveles similares a los del último trimestre de 2019. Los datos del mercado laboral divulgados días atrás confirmarían el dinamismo de la recuperación. En octubre, el número de personas ocupadas -ajustado por factores irregulares y estacionales- habría superado el promedio de 2019 por primera vez desde el inicio de la pandemia.

Semanas atrás, analizamos los principales determinantes que explican esta recuperación, notablemente, una caída en el segundo trimestre menor a la esperada y una fuerte reactivación en la segunda mitad del año. A continuación, analizaremos los principales dilemas que enfrentará la política económica en el mediano plazo y los factores que podrían inclinar la balanza hacía un lado u otro.

Salarios y (des)inflación

En anteriores ocasiones hemos abordado los desafíos que enfrenta y enfrentará el plan “desinflacionario” trazado por las autoridades del gobierno y el Banco Central. Si bien fue levemente inferior a lo esperado por el mercado, el dato de noviembre (7,9%) no movió la aguja, ya que la incidencia a la baja provino de rubros volátiles (frutas y verduras) y no necesariamente persistentes. La inflación tendencial, que excluye esencialmente alimentos y tarifas, se mantiene desde abril en torno a 7,7%-7,9%. En ese sentido, las expectativas de los analistas consultados por el Banco se mantienen entre 1% y 1,5% por encima de lo proyectado por el gobierno para 2022 y 2023.

El cumplimiento (o no) de los objetivos de inflación presenta al menos dos disyuntivas. En primer lugar, una señal contractiva por parte del BCU que busque afirmar su compromiso desinflacionario, como ser un aumento de la tasa de política monetaria más profundo y/o rápido en las próximas instancias,  apreciaría tipo de cambio y acentuaría la diferencia de precios con nuestros vecinos. En la medida en que se vayan flexibilizando aún más las restricciones migratorias, el comercio de frontera (que actualmente no es tan rentable dado que debe abonarse un test PC) y el turismo emisivo impactarán negativamente en la actividad económica dada la gran diferencia de precios con nuestros vecinos.

Por otra parte, es importante tener en cuenta que mayores niveles de inflación atenúan la recuperación del salario real, otro de los objetivos clave fijados por el gobierno de cara al 2024. Si bien la mayoría de los convenios celebrados en las últimas semanas incluyen correctivos por inflación pasada a los 12 o 24 meses, niveles de inflación sistemáticamente por encima de lo proyectado por el gobierno (5,8% en 2022, 4,7% en 2023) tensionarán la discusión salarial en 2023, año previo a las elecciones presidenciales. En ese sentido, de mantenerse el objetivo de recuperar los 3 o 4 puntos porcentuales de caída por la pandemia en este período de gobierno, algo muy redituable en términos electorales, la recuperación deberá concentrarse casi en su totalidad entre fines de 2023 y 2024, algo no necesariamente sencillo.

Los factores detrás de la consolidación de las cuentas públicas

Al igual que en 2020, el gobierno se encamina nuevamente a cumplir sus metas fiscales este año. El déficit del sector público consolidado se redujo desde 5,8% en 2020 a 4,8% en el año cerrado en octubre de 2021, esperándose por parte del gobierno una reducción adicional impulsada por la recuperación de la economía que lo ubicaría en 3,1% a fines de 2022. De hecho, si se excluye el resultado del Fondo Covid, teóricamente de naturaleza transitoria, el resultado fiscal actual ya se encuentra en torno al 3,1%.

Sin embargo, es importante tener en cuenta que algunos de los factores que inciden actualmente en la mejora del resultado fiscal podrían no repetirse en el futuro. El gasto en pasividades y remuneraciones, que explica más de la mitad del gasto público total, ha estado amortiguado (y lo estará en 2022 para el caso de las pasividades) por la caída del salario real durante 2020 y 2021. En el caso de las pasividades, una caída en el salario real (como sucedió en 2020 y 2021) reduce el gasto real en pasividades durante el año siguiente (dado un mismo número de beneficiarios), ya que las mismas se ajustan en base al índice medio de salarios.

Por su parte, durante 2021 el gasto real en remuneraciones estuvo amortiguado por la caída del salario real de los funcionarios públicos. En ambos casos, hay razones válidas para creer que será difícil repetir mejoras en el resultado fiscal derivadas de nuevas reducciones en el gasto en pasividades y las remuneraciones, ya que como mencionamos anteriormente, existe un compromiso por parte del gobierno de recuperar el salario real en el mediano plazo. A su vez, la estabilidad del gasto en remuneraciones dependerá del éxito (o no) del plan de reposición de vacantes.

Por otra parte, el efecto positivo que tuvo la mejora en la recaudación del gobierno en el desempeño fiscal durante la pandemia podría no ser permanente. Incidida en parte por un aumento en el consumo de bienes “intensivos” en impuestos (ej. autos), mayores niveles de formalización y el aumento de 2 puntos de IVA en el pago con débito, la recaudación real de la DGI cayó menos de lo esperado y se recuperó más rápido que el resto de la economía.

Si bien existe todavía cierto margen de recuperación en la recaudación del BPS -afectada por el impacto de la pandemia en el mercado laboral-, la misma representa solamente un quinto de la recaudación total del gobierno central. En efecto, la recaudación de la DGI en relación al PIB alcanzó su máximo desde al menos el año 2010, y si bien ello no implica que en el mediano plazo los ingresos del Estado vayan a reducirse (en relación al PIB), si será difícil que aumenten en ausencia de cambios tributarios.

A su vez, el gasto en inversiones, que suele ser variable de ajuste en tiempos de restricciones fiscales, cayó 30% en términos reales frente a 2019, ubicándose en mínimos históricos en relación al PIB (3% en 2014, 2,3% en 2019 y 1,6% en octubre 2021). Si bien no hay en el horizonte grandes obras públicas con el potencial de deteriorar el resultado fiscal, es difícil pensar en una nueva mejora de las cuentas públicas derivada de nuevas reducciones en el gasto por inversiones.

Por último, no debe descartarse que algunas erogaciones incluidas dentro del Fondo Covid en 2021 se mantengan en el mediano plazo. Considerando la necesidad futuras dosis de refuerzo (que implican gastos en insumos y personal médico), los US$ 420 millones en gastos de salud provisionados en el Fondo Covid para 2021 difícilmente se reduzcan a cero en 2022. A su vez, no debe descartarse que parte del gasto orientado a la población vulnerable, previsto en US$ 210 millones en 2021, se mantenga durante 2022. Sí parece viable que el gasto destinado a reactivación y empleo (US$ 350 millones en 2021) sea poco significativo en 2022, dada la recuperación de la economía.

2022: Año bisagra

En resumen, la trayectoria fiscal delineada por el gobierno (que estabilizaría el nivel de deuda en relación al PIB hacia 2024-25), que implica una convergencia del déficit fiscal desde el 4,8% actual hasta el 2,4% en 2024 (sin aumentar impuestos), es factible, pero no se encuentra exenta de riesgos. En particular, dicha estrategia depende fuertemente de lograr una tasa de crecimiento anual del PIB de al menos 3% entre 2022 y 2024, que asegure el crecimiento de la recaudación. Para ello, será clave avanzar en reformas que impulsen el crecimiento potencial de la economía en el mediano plazo (eficiencia del sector público y sectores privados regulados en la provisión de bienes y servicios, apertura comercial, educación, entre otras), y como toda reforma suele tener costos en el corto plazo, el calendario electoral marca que 2022 será clave para concretarlas antes del inicio del próximo ciclo electoral.