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Ideas en pugna: liberalismo, desarrollismo y colectivismo

El legado de la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (Cide) (II)

Alejandro Végh Villegas, Alberto Bensión, Líber Seregni y Mariano Arana en 2002, durante la presentación del libro de Adolfo Garcé sobre la Cide

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04 de marzo de 2020 a las 05:00

En el seno de la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (Cide) batallaron tres concepciones ideológicas antagónicas. Por un lado, el espíritu inicial, el del ministro de Hacienda del Partido Nacional, Juan Eduardo Azzini, que proponía un liberalismo económico completado por planes puntuales de promoción. Desde que creó la Cide por decreto, en enero de 1960, propuso “racionalizar la gestión pública y orientar la privada”. De esa forma, además, se podría captar ahorro externo, del sector privado o de organismos internacionales, para estimular la economía uruguaya, que padecía años de descapitalización y desahorro.

Por otro lado eran perceptibles las ideas “desarrollistas” de ciertos técnicos y sectores políticos, que deseaban adjudicar al Estado un papel preponderante: una “planificación indicativa”, respaldada por un andamiaje de precios administrados, cuotas y reservas de mercados, y controles en consecuencia.

Asimismo, los técnicos de filiación marxista-leninista, creyentes en la más completa planificación central colectivista a cargo de técnicos y burócratas, “consideraban que el desarrollismo no era el camino para el desarrollo auténtico”, contó Samuel Lichtensztejn, quien sería rector de la Universidad de la República, antes y después de la dictadura de 1973-1985. “Muchos pensaban que el desarrollismo era algo así como un intento de las clases burguesas para mantener el statu quo. De todos modos, esto no impidió que mucha gente colaborara”.

Incluso algunos líderes de opinión no comunistas aceptaban pacíficamente la idea de que casi todos los fenómenos económicos y sociales podían y debían planificarse, y que el resultado sería armónico y sostenible. 

Pero, según Samuel Lichtensztejn, en todo caso la Cide fue un “gran esfuerzo democrático”.

Auge del estatismo desde los años ‘20

Las ideas estatistas, que adjudicaban al Estado un papel preponderante: parcial o absoluto, por oposición al libre mercado, tomaron vuelo a partir de la Primera Guerra Mundial. Fue entonces que muchos Estados europeos se agrandaron para intervenir en la producción militar y en la distribución de bienes, y luego se retiraron sólo en parte. 

El estatismo también fue estimulado por la revolución soviética de 1917, el fascismo europeo a partir de 1922, y el influyente keynesianismo anglosajón de la década de 1930, después del crack de Wall Street de 1929, los regímenes del “socialismo real” europeo tras la Segunda Guerra y los procesos de descolonización. 

Así, por ejemplo, Carlos Quijano escribió en Marcha en mayo de 1963: “Disponer de las inversiones, ordenar la producción y el consumo, no puede quedar librado en el mundo actual, a las presuntas y fallidas armonías naturales del mercado (…). La democracia si quiere subsistir debe organizarse en torno a la planificación de la economía”.

El intervencionismo económico, muchas veces combinado con autoritarismo político, gozó de prestigio hasta la resurrección liberal de la década de 1980 y el derrumbe del comunismo en Europa central y del este en torno a 1990. 

Una medición de la crisis y el estancamiento

Por fin en 1963 la Cide publicó su “Estudio económico del Uruguay”, un primer diagnóstico global de la situación económica y social del país que fue difundido profusamente. A partir de él, se consolidaron las ideas de “crisis nacional” y de “estancamiento estructural”, que tanto incidiría en los años siguientes.

“Uruguay se descubrió a sí mismo”, al decir de Celia Barbato, y quedó mal impresionado por lo que vio.

Por entonces, en 1963, se iniciaba el segundo gobierno consecutivo del Partido Nacional, un tiempo particularmente desastroso y de repunte estatista e inflacionario. La economía uruguaya llevaba más de una década de estancamiento, desde fines de la Presidencia de Luis Batlle Berres en 1951, en tanto agonizaba el modelo de “sustitución de importaciones” y de desarrollo “hacia adentro”.

Si bien la reforma cambiaria y monetaria de Azzini a partir de 1960 “fue un paso visionario y racional”, al decir de Enrique Iglesias, no habría convicción suficiente, espalda política ni disciplina fiscal en el nuevo gobierno blanco para mantenerla. 

En 1963 el gobierno institucionalizó la Cide y le encargó dos planes de desarrollo: uno trienal y otro para una década. Esos planes, en seis grandes tomos, fueron entregados por Enrique Iglesias al ministro de Hacienda, Dardo Ortiz, en octubre de 1965. Iglesias regresó al Instituto de Economía a mediados de 1966. 

Por fin, la Cide fue incorporada a la Constitución vigente desde 1967, con el nombre de Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), destinada a “asistir al Poder Ejecutivo en la formulación de los planes y programas de desarrollo, así como la planificación de políticas de descentralización”.

No más desarrollo “hacia adentro”

Los planes de desarrollo de la Cide recibieron diversas influencias, casi inconciliables, aunque muy propias de su tiempo: desde el liberalismo de un sector del Partido Nacional que expresaba Azzini, hasta el proteccionismo de cuño batllista. 

La influencia de la Cepal (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) fue notoria, por ejemplo en el énfasis puesto en la industrialización para exportar, en la recomendación de una reforma agraria y en la explicación “estructuralista” de la inflación. Se creía que no sería posible acabar con la espiral de precios sin reformas las “estructuras”. Por ello proponía un “acuerdo social” para contener la inflación de manera gradual.

Al fin, recién entre 1991 y 1998 se acabó en forma gradual con casi medio siglo de inflación de dos y tres dígitos, gracias al control del déficit fiscal y de la emisión de dinero: la clásica concepción monetarista que, desde tiendas desarrollistas y marxistas se negaba por razones ideológicas. 

Los autores del gran plan de la Cide proclamaron que el crecimiento del país debería ser “hacia afuera”, mediante un agresivo aumento de las exportaciones, particularmente tras la reforma del sector agropecuario, que debería multiplicar su productividad gracias a castigos y premios impositivos (con límites de tenencia, incluso para empresas, y expropiaciones de grandes extensiones). 

En definitiva, Uruguay debía olvidar el desarrollo “hacia adentro”, para un mercado liliputiense, y recuperar su condición de pequeña potencia exportadora de alimentos y ciertas materias primas, que le había permitido lograr un gran desarrollo relativo entre mediados del siglo XIX y las primeras décadas del XX. 

El plan de la Cide también urgía una reforma del Estado, que debería olvidar la improvisación y el clientelismo; realizar obras de infraestructura y fijar tarifas públicas según sus costos reales (se estudió ampliar la oferta de electricidad mediante centrales en Palmar y Salto Grande, que se harían en dictadura); simplificación tributaria y reforma de la seguridad social (elevando la edad de retiro y modificando causales); creación de un banco central como autoridad monetaria independiente; y la motivación general del sector privado. 

Los planificadores también insistieron que los distintos programas deberían ser aplicados a la vez: concurrentes y convergentes, lo que provocaría un explosivo incremento de la productividad.

Santificación del planeamiento

“La programación económica fue santificada como instrumento de política económica en la región”, admitiría Enrique Iglesias cuatro décadas más tarde. 

Pero la Cide también eliminó errores muy obvios en el Estado uruguayo, e implicó “un legado importante en diversos planos: producción de conocimiento especializado, cambios en la agenda política, renovación de las ideologías partidarias, reformas en las políticas públicas, y en las instituciones y estructuras del Estado”, concluyó Adolfo Garcé, autor de un importante ensayo: “Ideas y competencia política: revisando el ‘fracaso’ de la Cide” (Editorial Trilce, 2002).

El estancamiento económico, y los vientos ideológicos en boga y las reacciones de diversos grupos, estaban destruyendo la convivencia en el país. Muchas personas comprendieron que la única forma de satisfacer las crecientes necesidades y reclamos sería “el crecimiento persistente del producto para aumentar la disponibilidad de bienes y servicios”, según resumió el informe de la Cide.

En el futuro, las políticas de enseñanza pública, de desarrollo agropecuario, de promoción industrial, de producción de energía, de red de transportes y servicios, la racionalización de los impuestos (en 1963 había 160 diferentes), vivienda social o reforma administrativa, entre tantas otras, fueron tributarias de la información sistematizada por la Cide y de una parte de sus planes.

En 1965 el ministro de Ganadería y Agricultura, Wilson Ferreira Aldunate, junto al subsecretario, Guillermo García Costa, crearon la Oficina de Programación y Política Agropecuaria (Opypa), que incorporó los técnicos de la Cide que trabajaron en esa área, entre ellos a Danilo Astori.

Influencia duradera

Al decir del blanco Mario Bucheli, “los colorados vieron a la Cide como la obra de los blancos; y los blancos, como la obra de la Universidad”. La izquierda, por su parte, izquierdizó esos planes, mientras los liberales hicieron hincapié en la crisis terminal del dirigismo batllista.

Pero al fin, los partidos políticos uruguayos adoptaron, en parte y a su manera, los diagnósticos y recomendaciones del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social de 1965. 

El Partido Colorado, que volvió a gobernar en 1967, tomó con pinzas aquellos planes tecnocráticos, que habían sido impulsados por enemigos del batllismo. Sin embargo un sector nuevo, la Lista 99 de Zelmar Michelini, se halló muy a gusto con la Cide y el concepto de planificación, que reivindicó. Y otras partes de los planes fueron tomados en los titubeantes inicios del gobierno de Óscar Gestido.

A la vez, la imposición de Jorge Batlle en la Lista 15, quien negaría la política económica de su padre, Luis Batlle Berres, favoreció los planes liberales para desencallar la economía uruguaya. Entre los liberales se contaban el propio Jorge Batlle, Alejandro Végh Villegas, Ramón Díaz, Alberto Bensión, Ricardo Zerbino y Francisco Forteza. Ellos comenzaron un proceso de revisión de los planes de la Cepal que derivó en el segundo Plan Nacional de Desarrollo (1973-1977), redactado en la OPP en 1972.

El programa de gobierno “Nuestro Compromiso con Usted”, que llevaron a las elecciones nacionales de 1971 los líderes blancos Wilson Ferreira Aldunate y Carlos Julio Pereyra, recogía una serie de propuestas desarrollistas de la Cide.

Pero más aún las versiones de izquierda del desarrollismo (marxismo, dependentismo, tercerismo) “terminarán confluyendo, en 1971, en el primer documento programático del Frente Amplio”, sostuvo Adolfo Garcé. Servirían para esa “primera fase de la revolución” que anunciaban teóricos como Rodney Arismendi, comunista, y Vivián Trías, socialista.

Incluso algunas de las propuestas del plan de la Cide de 1965 y de la OPP de 1972 fueron compartidos por el régimen autoritario que gobernó el país entre 1973 y 1985: por ejemplo el estímulo muy explícito a las exportaciones no tradicionales, la erradicación de los tipos de cambio múltiples, las grandes obras de infraestructura, o el aumento de la oferta de energía mediante nuevas centrales hidroeléctricas. 
 

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