Miguel Arregui
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Los blancos al gobierno y la reforma cambiaria y monetaria
La decadencia del Uruguay batllista encajó a la perfección en la regla enunciada por el británico Hugh Thomas, a propósito de Roma o del Imperio Español: La historia nos enseña que la causa de la decadencia suele ser que el Estado nacional trató de hacer demasiado, no demasiado poco.
Una de las consecuencias fue la amplísima victoria del Partido Nacional en las elecciones de noviembre de 1958, después de casi un siglo de derrotas. Buena parte de los uruguayos, tradicionales votantes a favor de los gobiernos grandes y la promesa de beneficios sociales, comprendió que el sistema se iba a pique y aceptó intentar un cambio.
La historia nos enseña que la causa de la decadencia suele ser que el Estado nacional trató de hacer demasiado, no demasiado poco
El batllismo, la fuerza política predominante en Uruguay durante más de medio siglo, pese a algunas retiradas circunstanciales, avanzó hacia las elecciones de 1958 en medio de guerrillas constantes entre sus dos sectores principales: la Lista 14 de los hijos de José Batlle y Ordóñez, atrincherados en el diario El Día, y la Lista 15, del popular caudillo Luis Batlle Berres. Enfrente tenía a un Partido Nacional unido por primera vez desde 1926, y aliado al Ruralismo de Benito Nardone, un sector tal vez menor pero que permitiría desempatar. Y todo eso en medio de una grave crisis económica, el malhumor generalizado y los grandes conflictos laborales.
El triunfo del Partido Nacional fue demoledor. Obtuvo más de 120.000 votos de ventaja y ganó todas las Intendencias del país, salvo la de Artigas, aunque sí la de Montevideo, por primera y única vez.
Los blancos asumieron el gobierno de Uruguay el 1º de marzo de 1959, después de ríspidas negociaciones entre sus distintas formaciones para integrar el gabinete. El Consejo Nacional de Gobierno, el Ejecutivo colegiado de nueve miembros de esa época, fue integrado por Martín Echegoyen (herrerista), Benito Nardone (ruralista de origen colorado), Eduardo Víctor Haedo (herrerista), Faustino Harrison (ruralista), Justo M. Alonso (herrerista) y Juan Pedro Zabalza (ruralista); y, por la minoría colorada, Juan Rodríguez Correa (batllista lista 15), Ledo Arroyo Torres (batllista lista 15) y César Batlle Pacheco (batllista lista 14).
Salvo esporádicas coparticipaciones en el poder, los blancos habían permanecido en el llano por 93 años: desde que los rebeldes colorados de Venancio Flores, respaldado por tropas brasileñas, acabaron con el ciclo de Bernardo Prudencio Berro, el creador del peso uruguayo, y su sucesor, Atanasio Cruz Aguirre.
En ese lapso los nacionalistas habían reñido con los gobiernos colorados y con los militares, y habían reñido aún más entre sí, tanto como para perder toda posibilidad de triunfo electoral. La unidad de 1958 por fin los puso en la cima, pero las causas de las viejas peleas y los personalismos permanecían soterrados, en tanto Luis Alberto de Herrera, el viejo caudillo que los llevó hasta allí, languidecía hasta morir, el 8 de abril de 1959, pobre y casi solo.
El viraje que intentó Azzini
El nuevo ministro de Hacienda, el contador Juan Eduardo Azzini, lideró el primer intento serio de apertura económica y desregulación tras el ciclo estatista iniciado por José Batlle y Ordóñez entre 1911 y 1915, que fue profundizado en la década de 1930, durante la era de Gabriel Terra, y llevado al límite durante el "neobatllismo", el ciclo que completó Luis Batlle Berres a partir de 1947.
Entonces la protección arancelaria podía superar el 300%, lo que gestó una industria ineficiente, sostenida por subsidios, el amiguismo y las prebendas.
"El país estaba enfermo", diría Azzini cuatro décadas más tarde. "La gente lo sentía especialmente en 1957 y 1958, cuando había escasez de productos, había que ir a las cuatro de la mañana a hacer la cola de la leche. Los importadores tenían un monopolio y todo era muy turbio. El contralor de importaciones y exportaciones era el templo de la dictadura económica [...]. El Banco de la República estaba al borde de la bancarrota porque compraba dólares a los exportadores a 12 pesos y vendía con un gran subsidio divisas a 1,5 a (ciertos) importadores. Era un país para tomar en broma. Se consideraban industriales los que lavaban lana, empaquetaban galletitas, los descarozadores de aceitunas y los maduradores de banana".
La inflación de dos dígitos imperaba desde 1951 y la depreciación aguda del peso se inició en 1956. Había una gran variedad de tipos de cambio oficiales, profundamente artificiosos, que cotizaban desde 1,519 a 4,11 pesos por dólar, aunque el tipo "financiero" o libre —en suma: lo que decía el mercado— cotizaba a 11 pesos al finalizar 1959.
Una libertad cambiaria relativa
La interferencia oficial en el mercado de cambios "reduce el desarrollo económico, no favorece a los consumidores pero sí a los intermediarios y a las industrias viejas, estimula el contrabando y se desvincula de lo esencial, que es la eficiencia", sostuvo Azzini el 9 de diciembre de 1959 ante el Senado. Agregó que el dirigismo "crea y fomenta el artificio, el negociado, el encarecimiento, y tiene el grave peligro de llegar a narcotizar los sentidos y la razón, porque es más popular".
Carlos Quijano, desde el semanario Marcha, afirmó que "no habrá saneamiento monetario sin supresión (de los tipos múltiples). Económicamente han conducido al caos. Desde un punto de vista más general han sido también factores de desorden: han desterrado la confianza, dado nacimiento a privilegios e injusticias".
La Reforma Cambiaria y Monetaria se aprobó el 17 de diciembre de 1959, después de una larga y áspera discusión en el Parlamento, y comenzó a regir el 1º de enero de 1960.
La reforma acabó con el sistema de cambios múltiples y liberó las importaciones, hasta entonces reguladas por una Comisión Honoraria del Contralor de Exportaciones e Importaciones, que se creó en enero de 1941, durante el gobierno de Alfredo Baldomir, en la Segunda Guerra Mundial.
El mercado cambiario se unificó con un tipo de 11 pesos por dólar, lo que significaba su sinceramiento y aceptar una devaluación de más de 100%.
La libertad cambiaria, reintroducida después de los controles adoptados en octubre de 1931, implicaba la libre compra-venta de divisas, aunque las provenientes de exportaciones tradicionales debían liquidarse en el Banco de la República. El precio de las monedas sería fijado por el mercado. Pero eso fue solo un enunciado; en los hechos, desde el primer día el Banco República intervino para sostener un tipo fijo de 11 pesos por dólar. Esa voluntad exigía, como contrapartida, una disciplina fiscal y monetaria que el gobierno no tendría por mucho tiempo.
La tentativa de tornar al libre mercado, que son las de uso hoy, entonces parecieron revolucionarias; o al menos un resuelto regreso a los orígenes liberales. El país había olvidado casi por completo que así habían sido las cosas durante las etapas más prósperas de su historia: la segunda mitad del siglo XIX y las primeras décadas del XX.
Pese al estatismo e intervencionismo predominantes, el país tenía un fuerte atraso en la elaboración de estadísticas y en el trazado de planes de desarrollo. Entonces el ministro Juan Eduardo Azzini empujó la creación de la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE) con el objetivo de realizar "planes orgánicos de desarrollo".
La CIDE, bajo la conducción técnica de Enrique Iglesias, relevó los principales aspectos de la economía nacional e impulsó la teoría desarrollista emanada de la Cepal, entonces en boga, por la que se buscaba planificar la economía aunque dejando el despliegue de la iniciativa privada. Al fin se tomaron algunas de sus propuestas, se forjaron cuadros técnicos y políticos pero su plan decenal nunca fue adoptado.
El espejo del "milagro alemán" de posguerra
En su libro "Revisando el 'fracaso' de la CIDE", el politólogo Adolfo Garcé trazó el siguiente perfil ideológico del ministro Azzini:
"Su visión económica tenía fuertes puntos de contacto con el moderado liberalismo de Ludwig Erhard: 'La economía social de mercado tal como la expuso Erhard en 1948 en Alemania, con las naturales adaptaciones a nuestro medio [...] fue en parte el modelo inspirador de la Reforma Cambiaria' (Azzini 1970: 45). Sin ser un cepalino como sus colegas del Instituto de Economía, tenía un gran respeto intelectual por la figura de Raúl Prebisch de quien era amigo personal y a quien propuso, en su momento, para el Premio Nobel de Economía. Siendo un liberal, sin ser 'un maniático de los planes', no descartaba el instrumento de la planificación indicativa para 'estimular racionalmente' el progreso económico: 'Más que una planimanía, más que la sustitución de la iniciativa privada por el plan público, corresponde adecuar la actividad privada, orientarla, eliminarle trabas y estimular racionalmente su progreso'. Por ende, la Ley de Reforma Cambiaria y Monetaria –su criatura más recordada– expresa sólo una parte de su concepción económica, su notoria vocación antidirigista, liberalizante y desreguladora. La creación de la CIDE y la preparación de proyectos y planes decenales de desarrollo son la inequívoca manifestación de la otra dimensión fundamental de su visión del gobierno de la economía, su vocación racionalizadora, su prácticamente inevitable tributo al 'clima de época': 'Yo fui liberal en los aspectos que tenía que ser liberal. En lo que el Estado tiene que promover yo era más intervencionista [...]. Dentro del esquema liberal, se puede impulsar, promover. No se puede hacer una falsa oposición entre liberalismo y desarrollismo. Nosotros nunca encontramos una oposición entre la idea liberal de aquel momento y la programación del desarrollo, que había que hacerla necesariamente. Los fanáticos, los dogmáticos, se peleaban: monetaristas a ultranza contra estructuralistas a ultranza. En realidad, nunca hubo dos puntas. Es una falsa oposición'".
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