Vínculos con el Estado: ¿cuáles son las diferencias entre presupuestados y contratados?

La situación que se generó en Antel con 857 personas contratadas bajo régimen de función pública y que fueron presupuestadas mediante una resolución de principios de mayo dejó al descubierto una práctica común a la interna del Estado. La medida provocó el cese del presidente del ente, el ingeniero Guillermo Iglesias, quien duró apenas dos meses en sus funciones. 

Además, en un hecho inusual (del cual los expertos recuerdan pocos precedentes), el Poder Ejecutivo invocó el artículo 197 de la Constitución de la República y observó la resolución del Directorio de Antel, exhortando a las autoridades de la empresa pública a dejar sin efecto la resolución del 7 de mayo pasado. 

Pero, ¿cuál es la diferencia entre presupuestados y contratados? ¿Quién define quién pasa a integrar la plantilla del Estado? ¿Cuántos funcionarios hay bajo cada uno de esos regímenes? 

Distintos expertos en Derecho Administrativo consultados por El Observador explicaron que hay distintas formas de regular los vínculos con el Estado. Uno de ellos es a través de la ley 19.121 que establece el estatuto de los funcionarios públicos de la administración central, aunque en el caso de los entes autónomos y servicios descentralizados hay una serie de normas que rigen para cada lugar de trabajo. 

De esta manera, lo que fija la ley 19.121 no puede extrapolarse fácilmente a todas las demás ramas del Estado, así como no se puede hacer lo mismo con las empresas públicas y el resto de la administración. 

La diferencia central entre una persona contratada y una presupuestada radica en la "temporalidad" de su vínculo, así como en los beneficios que tiene.

Mientras que los contratados tienen un contrato de función pública a término, los presupuestados adquieren un carácter amovible y sólo pueden ser destituidos por ineptitud, omisión o delito, siempre que haya habido un sumario previo. 

En el caso de la administración central esa destitución también debe ir acompañada de una venia del Senado.

De todos modos, la mayor flexibilidad de los contratos de función pública no implica que esos vínculos puedan extinguirse fácilmente, sobre todo porque la renovación del contrato durante varios años genera en los hechos una relación de dependencia que puede esgrimirse para reclamar derechos adquiridos. Además, la finalización del contrato puede presentar complejidades adicionales cuando están previstas en convenios o estatutos de los distintos organismos.

Pero otra diferencia es que sólo los presupuestados tienen derecho a la carrera administrativa, aquella que refiere al derecho a ascender dentro del Estado. Esa potestad tampoco la tienen los funcionarios políticos o los cargos de particular confianza, que tampoco son inamovibles.

Por lo general, las personas que inician su carrera en el Estado lo hacen en un régimen de provisoriato y después de determinado tiempo son presupuestados, aunque esto también varía según el organismo. Según el artículo 3° de la ley 19.121, "es funcionario público todo individuo que, incorporado mediante un procedimiento legal, ejerce funciones públicas en un organismo del Poder Ejecutivo bajo una relación de subordinación y al servicio del interés general". 

El texto continúa y aclara que se considera "funcionario presupuestado" a toda aquella persona que haya sido incorporada en un "cargo presupuestal para ejercer funciones", así como "aquel que habiendo sido seleccionado por concurso de oposición y méritos o méritos y antecedentes y contratado bajo el régimen del provisoriato haya superado el período de quince meses y obtenido una evaluación satisfactoria de su desempeño".

Según los últimos datos disponibles en la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC), cerrados al 31 de diciembre de 2018, hay 112.110 presupuestados, 24.677 personas contratadas y 6.369 en régimen de provisoriato. Estos datos incluyen todo tipo de organismos, entes y también los gobiernos departamentales.

Becarios y pasantes 

Derechos adquiridos con dos bibliotecas

En 2016 un fallo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) marcó un antes y un después en la concepción de los derechos que adquieren los funcionarios que se vinculan con el Estado a través de un contrato de función pública. La discusión jurídica abonó la existencia de dos bibliotecas sobre los derechos adquiridos de estos trabajadores.

Según consignó el semanario Búsqueda en abril de 2016, una contadora de la Dirección General Impositiva (DGI), que trabajaba desde 2005 en ese organismo, presentó en 2012 una acción de nulidad contra la Rendición de Cuentas del ejercicio 2001 (ley 17.556), que estableció que los contratados no adquieren la "calidad de funcionario público ni los beneficios que tal calidad conlleva". 

"Su contrato será a término, revocable por parte del organismo contratante cuando lo estime conveniente y renovable, siempre que subsistan las necesidades del servicio que lo motivaron y el rendimiento haya sido satisfactorio a criterio de la autoridad correspondiente. Si se produjeren sucesivas renovaciones del contrato a término, ello no implicará en ningún caso que se adquieran derechos a permanencia e inamovilidad del contratado”, fijó el texto de esa Rendición de Cuentas, aprobada bajo el gobierno del colorado Jorge Batlle (2000-2005). 

El TCA declaró inconstitucional esa norma y elevó el recurso a la Suprema Corte de Justicia (SCJ), que debió pronunciarse sobre el caso. Lo que argumentó el tribunal es que una ley no podía definir quién era o no funcionario público, ya que eso es algo establecido por la Constitución de la República. 

Pero en octubre de 2016 la SCJ desestimó la inconstitucionalidad por unanimidad de sus miembros. "El alto cuerpo considera que la impugnada habilita a la administración a contratar personal a término y que ello no supone una restricción al concepto de funcionario público", afirma el texto de la sentencia. 

El organismo entendió que el caso de la contadora no apuntaba a la norma sino a la "aplicación" de ella, por lo que se utilizó a la ley para una situación que no era compatible y ante eso la inconstitucionalidad no podía "prosperar".