“Resulta fácil acusar de neoliberal al que quiere innovar”

El académico, que ahora dirige el departamento de Ciencias Políticas de la Facultad de Ciencias Sociales, es una de las voces que con más bagaje conceptual ha tratado la tan mentada (y postergada) reforma del Estado. Cree que a pesar de las restricciones fiscales del próximo gobierno, se puede avanzar en algunos puntos, siempre que no se caiga en reformas demasiados tecnocráticas “que Uruguay no va a llevar”. 

Ramos habló con El Observador sobre los problemas del Estado uruguayo, las reformas posibles a corto y largo plazo, y si le gustaría o no tener una revancha después de su frustado pase como subsecretario de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), desde donde sintió fue perseguido y vetado para trabajar. 

Presentó un proyecto sobre armar un sistema de alta dirección pública ¿De qué se trata?
Si ves el documento Un compromiso por el país habla de disminuir los cargos de confianza y armar un sistema de este tipo. Hay que entender que reducir cargos de confianza no implica hacerlo con los que están por ley. Apunta, por ejemplo, a los casos de los directores de hospitales, que antes no se hacía, pero hoy en día se está llamando por concurso. Yo representé a la Universidad de la República (Udelar) en esos concursos. Antes si el Partido Comunista y el MPP tenían ASSE se repartían y había que ver si esas personas tenían las competencias para dirigir un hospital. Hubo  casos de corrupción, malversación y mala administración. El sistema afortunadamente reaccionó y (Marcos) Carámbula se lo puso al hombro. Dijo: ‘vamos a hacer concursos a este nivel’ y hay una primera experiencia de un sistema de alta dirección hospitalaria. Esto se puede armar también en otras áreas donde hay que profesionalizar la gestión y sustraer a los partidos políticos la designación de gente de su confianza política en cargos de dirección. 

“Uruguay peca mucho, dado que se ha vuelto muy refractario para introducir 
cosas del mercado al sector público ”

¿Hay que quemarse antes para encarar ese tipo de reformas?
Se abrió una ventana de oportunidad. En Chile ocurrió con los escándalos de corrupción asociados al Ministerio de Obra Públicas, que salpicaban al propio presidente del país en ese momento, que era Ricardo Lagos, que había sido ministro de esa cartera. A partir de ahí, se generaron consensos con la derecha que generaron una burocracia muy capacitada que supo mover la reforma y empezaron a crecer de a poco. Empezaron por algunos servicios, no todos, porque hay algunos que son más de sensibilidad política también. 

El caso chileno es el más avanzado en este tipo de políticas.  
Es el más maduro de servicio civil de alta dirección pública, pero tuvo problemas en el pasado porque cuando cambiaban los gobiernos los presidentes sin evaluar  echaban a los directivos públicos. Y previamente habían sido seleccionados gastando mucho dinero y esfuerzo, pero no se terminaban los compromisos de gestión. Se los echaba por desconfianza política. Con el tiempo, en Chile se fue sustituyendo todo el sistema de cuotas políticas.

Exceptuando la variable del contrato social, lo de Chile no puede ser un arma de doble filo dado que se dice es un sistema demasiado tecnócrata. 
Lo de Chile es un tema más del sistema y el modelo de desarrollo que han llevado adelante los chilenos. Las evaluaciones que se han hecho arrojan que la calidad de los servicios han mejorado. El problema que hubo fue más fuerte y estructural. Tiene que ver con que no se construyó un Estado de bienestar solidario como el nuestro. Si bien en Uruguay estamos orgullosos de la representatividad que tienen nuestras políticas públicas, igualmente nos hace falta una pata más técnica.

¿Hace falta también mayor lógica país y menos lógica partidaria?
Hay cosas que tiene la sociedad civil que trascienden las definiciones partidarias. Uruguay no debe pecar de decir: ‘Mirá el modelo chileno, eso es neoliberal’. Eso fue lo que me pasó a mí cuando traje a Nueva Zelanda con el fin de modernizar el Presupuesto. Yo traje gente que era de la escuela de gobierno, prácticamente jubilados y con sensibilidad de izquierda, pero resulta muy fácil para el que quiere mantener el status quo acusar al que quiere innovar de neoliberal. Yo me resisto contra eso. El objetivo de modernizar el Presupuesto, el derecho público y tecnificar áreas del Estado no quiere decir que seas neoliberal. Lo hacen gobiernos de derecha y de izquierda. Tampoco quiere decir tecnocratizar todo el espacio de la política. La gestión es política en primer lugar.

¿Lo político debería marcar el rumbo y la gestión debería ser de técnicos?
En mis cursos yo justamente hago la crítica de la ideología de la gestión, que sustituye a la política, pero que en realidad es una ideología política y se niega a si misma como política. Te vende la gestión como una cosa neutra, cuando en realidad la antipolítica es una política que niega a la política. Pero eso no quiere decir que no sea necesario profesionalizar ciertas áreas del Estado. 

Si la academia se cierra porque es un gobierno de centroderecha, también se va a entorpecer el acceso a la información, así como me pasó a mí en los últimos diez años. Y eso es lo peor que puede pasar para la investigación, porque la información tiene que fluir y el gobierno tiene que tener confianza en que la academia va a ser responsable en su manejo. Hay para ganar de los dos lados”.     

¿Qué hay que hacer?
En aquellos lugares en donde queremos dejar cargos de confianza, que se miren las competencias, a través de la creación de una comisión de servicio civil. Hay ámbitos que tienen que ser de decisión política, aunque después dependerá si preferís espalda política o técnica. Lo ideal sería que se tengan las dos cosas. Como está ocurriendo ahora, como Tabaré Vázquez  en su primera gestión o con (José) Mujica, que prefirieron una primera línea más política para tener respaldo parlamentario. En segunda línea se pone gente más técnica. De todas formas, yo al gabinete lo dejó fuera de la discusión, porque el presidente tiene todo el derecho a que ese sea un espacio político.  Yo habló de comenzar en el tercer escalón, donde comienza la gestión de los ministerios.

Apuntar a las direcciones. 
Si tenés un director de energía que va a ayudar al ministro a diseñar la política de energía, que no tiene porque no ser político, pero tiene que tener un componente técnico porque esa persona va a liderar equipos muy grandes. Si vos elegís un militante cualquiera como ha pasado y pasa, para abajo se produce una desmotivación terrible. No se mejora la calidad de la política pública.

¿Se pueden mezclar los perfiles técnicos-políticos?               
Sí, pero que haya un informe del servicio civil que vaya al Parlamento o a la ciudadanía. Hay áreas como la DGI o la Dirección Nacional de Registros en donde hubo combinaciones virtuosas entre competencias técnicas y apoyo político. Sin embargo, para ese tipo de unidades ejecutoras no son necesarios los apoyos políticos, podría ser alguien concursado que profesionalice esas áreas. En la mayoría de las áreas de los ministerios se podría armar un sistema de alta dirección pública con compromisos de gestión y ver si se cumplen o no. Que el ministro lo pueda destituir, pero con la justificación pertinente. Sería absurdo pedirles a los partidos políticos que se aten las manos y no designen a nadie, pero es necesario apuntar a una mejor combinación.

¿Hay en lo socio-cultural una aversión en Uruguay para hablar de gestión o de mercado? 
Creo que la aversión es a gerencia y mercado. Si usas solo la palabra gestión se te perdona más, pero gerencia sí está asociada más a un léxico de mercado. Es que hubo un paradigma en los 1990 que se trató de la nueva gestión pública en el mundo entero con una visión de que lo público era ineficiente y el mercado eficiente. Entonces se direccionó hacia técnicas de mercado para gestionar lo público. Es una visión muy sesgada, que no tiene en cuenta equilibrios dentro de lo público, en los que tienes que articular valores de derecho público, de democracia, políticos, sociales y económicos. No solamente se puede tener en cuenta la racionalidad económica y subordinar las otras racionalidades a la económica. La OCDE abrazó ese paradigma por un tiempo, pero después empezó a dar marcha atrás. Los sindicatos han hecho bien en estar atentos a que no permeara únicamente la lógica privada. Otra cosa es con ese argumento mantenerse en el status quo, que es donde yo creo Uruguay peca mucho, dado que se ha vuelto muy refractario para introducir cosas del mercado al sector público.

¿Faltan los estímulos que tiene lo privado para generar mayores eficiencias?
Tiene que ver con temas de competencia y capacitación. Si pones a dirigir en las principales áreas del Estado gente que su principal mérito es ser militante, ¿por qué va a tener buena gestión? Aunque lo hemos estudiado y en general los partidos políticos uruguayos no ponen a gente ignorante completamente sobre su cartera, tampoco ponen a los mejores. Se elige entre el pool de gente de confianza que se tiene.  No lo quiero plantear como una antítesis entre política y gestión, sino que debería haber una mejor combinación, para que en algunos ámbitos predomine lo político con componentes de gestión. Y otros directamente despolitizarlos como la Corporación Nacional de Desarrollo (CND), el Impo, el LATU, las direcciones de los hospitales, de las cárceles. Esto no quiere decir que se va a hacer lo que se quiere, se tiene que acordar un compromiso con lo político. Yo quiero llegar a determinados objetivos, usted dígame como llego mejor a esos objetivos.

¿Cuáles entiende son las prioridades a atacar en las empresas públicas?
Hay ciertos consensos entre los partidos en que hay que cambiar los gobiernos corporativos e incluso el gobierno trabajó en un proyecto de ley que está en el Parlamento. No se avanzó más rápido porque creo dentro del Frente Amplio no hay los acuerdos políticos internos. Ahora hay que avanzar, pero no es fácil. Yo insisto en no caer en reformas tecnocráticas que luego Uruguay no las va a llevar. Mejoremos, pero vayamos al mundo de lo  posible. Si digo el día de mañana que voy a llamar a concurso a directores de las empresas públicas, es muy difícil en este país decirle al presidente que no elija las direcciones. En parte porque vienen desde la Constitución de 1918, pero además porque la presencia de la oposición ha servido como mecanismo de contralor. Uruguay tiene tan bajos niveles de corrupción justamente porque el sistema político funciona. 

“La universidad tiene que demostrar que puede ser parte de cosas transformadoras y no quedar en ese clivaje que puede haber entre un gobierno de centroderecha y una Udelar más hacia la izquierda”.

También hay necesidades políticas o fiscales.
Es un combo. Se pueden establecer planes de desarrollo, pero aclarar que las tarifas no quiero sean más de tanto y que me vas a traspasar a Rentas Generales no menos de tanto. Con agencias reguladoras que no fijen las políticas, pero sí que regulen. Que fijen las políticas los ministerios con la OPP y provea el servicio la empresa. Hoy en día las que fijan las políticas son las empresas, porque los ministerios están desnudos analíticamente. En las reformas del gobierno corporativo una de las patas que se habla poco es la profesionalización del directorio, para darles mayor liberad en la gestión. Después hay que ver qué capacidad tiene el centro de monitorear, evaluar y diseñar el compromiso de gestión. Los ministerios hoy no tienen la capacidad de atraer a las mejores personas para eso.

¿Hay problemas con los incentivos?
Las carreras administrativas hay que reformarlas y ver que trayectorias de carrera quieres tener. Saber qué tipo de competencias, qué perfiles, qué cargos ¿Qué perfil de funcionario queremos que tenga el Ministerio de Industria, el de Transporte? Queremos funcionarios que sepan hacer mantenimiento de rutas o que sean unos monstruos en logística y diseño, que se adelanten a las necesidades de transporte y vialidad. ¿Hay estudios de capacidades de los funcionarios o de motivación? ¿Hay estudios de salarios en el sector público? Yo lo que necesito en determinados ministerios son capacidades analíticas, de control y de inspección. Quiero médicos en la Junta Nacional de Salud que tengan dedicación exclusiva, no que trabajen en una mutualista y sean inspectores de las metas asistenciales. Tenemos que llegar a determinados consensos sobre qué Estado queremos y eso requiere de una definición política y de desarrollo. El Estado mínimo es una cosa, si quieres un Estado más interventor es otra. Pero una vez que definiste eso, tenés que definir como especializás los organismos y el diseño de políticas. Diferenciar el diseño y la provisión de servicios, para realizar análisis costo – beneficio y saber cómo le estamos llegando a la ciudadanía. 

¿Y a los funcionarios cómo se los estimula? 
En el sector público en el tema salarial hay inequidad y dispersión. A veces a un funcionario no le conviene ascender porque pierde las compensaciones. No puede concursar un funcionario de un ministerio al otro, ¿cómo no va a poder concursar? Entonces claro, me plantó acá de por vida hasta que venga la oportunidad de ascender a una jerarquía o jefatura un día de estos. No puede ser. Debería ser un mercado de trabajo maravilloso, de 300 mil tipos que están rotando. Como me decían los recursos humanos de alto servicio canadiense, que tenían que ver que hacían para que no les robe los funcionarios el sector privado y los propios organismos públicos. Entonces, capacitan  y entregan incentivos. Que no siempre son monetarios, tienen que ver con la satisfacción del funcionario, el prestigio. Los problemas de gestión humana son enormes y no te los podés rifar porque en eso te va la productividad. Una de mis sospechas es que a los funcionarios se los desestimula al no tomarlos en cuenta para hacer políticas públicas. Las mejores empresas son las que logran motivar a sus empleados con empoderamiento. Lo administrativo no es simplemente rutina, también es toma de decisiones.   

¿Es posible mejorar los controles? 
En las funciones de control y evaluación se necesitan profesionales, para ver si vas a fortalecer en serio los controles internos y externos otorgando mayor respaldo a los organismos. La Jutep tendría que ser un organismo súper potente  y no andar llorando que le den dos contadores, que hoy los tiene por comisión. Luego tienes los organismos de evaluación. No puede ser que el gerente del Ineed renuncie todos los años porque no le gusta a la política los informes que hace, entonces los retrasa. Necesitas organismos watch dogs (perros guardianes) que miren al Poder Ejecutivo y le diga: “Ojo”. Pero para eso necesitas de un Ejecutivo con voluntad para dejarse controlar, porque si fortalezco a los organismos de evaluación, después se me puede venir un boomerang en contra.

Parece difícil que ocurra. 
Tiene mucho que ver también con la construcción de una narrativa, un discurso. “Yo me estoy exponiendo, probablemente los indicadores no me den bien en principio, pero estoy trabajando en eso”. A partir de ahí construyó un relato de porque no me está dando el indicador como quisiera. 

Plantear una reforma del Estado en un contexto de tanta restricción fiscal no parece el mejor momento. 
Desde el punto de vista de la reforma del Estado hay cosas para hacer mejorando la motivación de las personas y gastando el dinero en lo que se debe gastar, que es en capacitación. Esto cuesta dinero, no es gratis. Si querés empezar a elaborar trayectorias de carreras serias y un sistema integrado de remuneraciones, que está estancado, sale dinero. Ahora, lo amortizas en un período de 5 o 10 años, porque la productividad del sector público va a tener una explosión. No lo digo yo, lo dicen los organismos internacionales. Uruguay es como un adolescente que creció, que tiene los brazos largos y no sabe que creció tanto.

Revancha para la reforma