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Entre las promesas de campaña y las limitaciones presupuestales
En el filme de 1998 protagonizado por Anthony Hopkins y Brad Pitt ¿Conoces a Joe Black?, el personaje de Pitt, que es la reencarnación de la muerte, menciona una frase para el recuerdo: “No hay nada tan inexorable como la muerte y los impuestos”.
A pesar de que la intención del enunciado -que en realidad pertenece a Benjamin Franklin- es señalar que en algún momento todos deben pagar impuestos así como también en algún punto el ocaso de la vida será inevitable, en campaña electoral ocurre algo similar.
Ningún candidato en la puja por la presidencia de la República puede escapar a un debate sobre la carga tributaria de los uruguayos pero, sin embargo, es una rareza difícil de encontrar que algún político antes de acceder –o de no hacerlo– a un gobierno hable sobre aumentar el peso impositivo.
De hecho, de los más de 20 precandidatos que ofrece el escenario político uruguayo a inicios de 2019, solo uno se ha manifestado a favor de una suba tributaria.
El líder sindical perteneciente al Partido Comunista, Óscar Andrade, opinó en octubre que para financiar las políticas sociales que plantea llevar adelante en caso de acceder a la Presidencia, debe también aclarar de donde piensa sacar el dinero.
"Yo no puedo decir ‘tenemos que hacer todo esto’ y no mencionar de dónde pensamos sacar la plata. Creemos que hay que aplicar medidas redistributivas. No podemos postergar la revaluación del catastro rural, donde se paga el mismo impuesto al patrimonio hace muchísimos años. El Frente Amplio postergó este tema, pero debemos actualizarlo y que paguen por lo que realmente tienen”, sostuvo.
Este jueves se conoció el déficit fiscal al cierre de 2018, que si se aisla el efecto “cincuentones” –que implica un ingreso extraordinario en el presente por el traslado de fondos desde las AFAP, pero mayor gasto en el futuro– terminó el año en un incómodo 4% del Producto Interno Bruto (PIB), medio punto por encima de 2017, a pesar de las insistentes declaraciones desde el gobierno sobre la importancia de bajarlo.
Durante la campaña de 2014 el actual Ministro de Economía y Finanzas, Danilo Astori, se encargó en infinidad de ocasiones de señalar que no se iban a subir impuestos durante el actual período, hecho que ante la complicada situación fiscal no se verificó y se registró un fuerte ajuste por vía de impuestos y tarifas.
En este sentido, el economista Javier de Haedo consideró que anunciar en este contexto baja de impuestos y de tarifas “sin dar los elementos de cómo se van a generar los ahorros para poder hacerlo", no es una actitud que entiende.
“El dato de este jueves indica que estamos claramente con un déficit de 4% y estamos entrando en el año electoral, que históricamente –a excepción del final del gobierno de Jorge Batlle – ha subido. Espero que este año no se cumpla, porque si lo hiciera nos vamos a arrimar al 5%, que es un número peligrosísimo. La situación es peor que hace cinco años. Por más voluntad que uno tenga, la realidad a veces es muy hereje. Un gobierno que asuma con un déficit de un 4% o 5% del producto, no puede no ajustar. Lo que tendrá que ver es cómo”, señaló a El Observador.
Aunque para bajar el déficit fiscal se requiere de ajuste en los egresos o aumentos en los ingresos, siendo la forma más usada la baja en inversión pública, por contrapartida ese recorte también puede afectar a la economía en su globalidad con mayor caída en el empleo, en los niveles de consumo y en la actividad económica toda, que también afecta recaudación.
Según datos de DGI, en cuanto al total de lo recaudado el Impuesto a Valor Agregado (IVA) implicó en 2018 el 45% (US$ 5.279 millones ), el IRPF 18,5% (US$ 2.170 millones), el IRAE 14,6% (US$ 1.700 millones) y el Imesi 9,6% (US$ 1.124 millones). La recaudación total incluyendo otros impuestos como el Impuesto al Patrimonio fue de US$ 10.560 millones.
La rigidez del gasto
De forma sigilosa, sin que medie como activo crítico de la oposición para con el gobierno, existe en cuanto a las finanzas públicas una presión al gasto mucho más relevante que los cargos de confianza, los gastos superfluos o los costos de publicidad, que son los sistemas de seguridad social, la más importante política de redistribución de la riqueza que tiene cualquier Estado moderno.
Según surge de la última Rendición de Cuentas, la Seguridad Social y la salud en tres años (de 2014 a 2017), pasaron de representar el 33% al 37% de todo el presupuesto nacional. Las transferencias del gobierno central para financiar esos dos sistemas implicaron una presión adicional a las cuentas públicas que representó casi 2 puntos del PIB, unos US$ 1.100 millones en solo tres años y sigue creciendo.
De hecho, según lo establecido por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) durante el período 2015-2020 el aumento del gasto endógeno implica el 79% (unos US$ 2.150 millones) del incremento de recursos que asignó el gobierno central, mientras que solo 21% (US$ 573 millones) es aumento del gasto discrecional (ver gráfica).
El gasto comprometido se compone básicamente de pasividades, intereses de deuda, transferencias y salud. En el caso de los discrecionales o sujetos a posibilidad de ajuste, son inversiones, salarios de nuevos funcionarios públicos y otros. A su vez, gastos discrecionales como pueden ser los salarios de nuevos funcionarios se volverán gasto comprometido en un futuro, por lo que la brecha se sigue achicando.
Las partidas salariales o las jubilaciones están indexadas a la inflación o al Índice Medio de Salarios (IMS), respectivamente. Esto es, sus aumentos están determinados por ley o por la propia Constitución.
En el caso del Fonasa, por ejemplo, mientras en 2008 las transferencias del gobierno central representaron 0,16% del PBI, en el año 2017 fueron 1,22%.
En una columna publicada en La Diaria en agosto de 2018, el economista y asesor de la dirección de OPP, Fernando Esponda, sostuvo que si se tiene en cuenta el primer gobierno del Frente Amplio, los gasto endógenos representaron el 8% del incremento presupuestal, en el segundo período el 30% y en lo que va del tercero más del 70%. Esponda señala que, además, el monto total de aumentos presupuestales fue disminuyendo en el correr de cada quinquenio.
“Si llevamos esto a una escala de 100 pesos, podemos relatar la historia de los últimos tres gobiernos de la siguiente forma: en el primer período presupuestal el gobierno contó con $ 100, de los cuales pudo disponer de $ 92 para gastos discrecionales; en el segundo contó con $ 77, de los cuales dispuso de $ 54 para gastos discrecionales; en este tercer período contará con $ 54, de los cuáles solo $ 19 podrá utilizar para gastos discrecionales”, graficó el profesional.
Estos números muestran que durante el tercer mandato del oficialismo su disposición de recursos discrecionales fue un quinto en comparación a 2005-2010. Si bien el gasto ejecutado por la Administración Central no incluye la actividad de las empresas públicas, los bancos estatales, los entes ni los organismos de regulación, representa de igual forma el principal componente del gasto total del Estado.
Las primeras promesas
Esta semana durante una gira en Piriápolis uno de los competidores en la interna del Partido Colorado para candidato a presidente, Ernesto Talvi, manifestó su intención de eliminar los impuestos a las jubilaciones.
“Vamos a intentar, si nos toca ser gobierno, eliminar gradual y responsablemente los impuestos sobre las jubilaciones. Y digo gradual y responsablemente porque si le prometo a usted que el 1º de marzo lo vamos a eliminar, le estoy mintiendo. Porque el Impuesto a la Asistencia de la Seguruidad Social (IASS) recauda mucho dinero y no nos podemos, lamentablemente, dar el lujo. Es un impuesto injusto que hay que eliminarlo por ley y se va a hacer de manera paulatina y gradual”, señaló el líder del sector Ciudadanos durante un acto partidario.
Esto provocó la salida al cruce del precandidato del Frente Amplio con mayor perfil económico. El expresidente del Banco Central, Mario Bergara, calificó de “demagógica” la propuesta de Talvi al plantear eliminar gradualmente el IASS.
De todo el presupuesto nacional el 25,7% corresponde a la Seguridad Social, 18,2% a la educación, 13,7% a la salud, 10,9% a la gestión financiera y 5,5% a seguridad.
Por su parte, el director del Banco de Previsión Social (BPS), Ramón Ruiz, sostuvo que ese tipo de propuestas aisladas no contribuyen a resolver los problemas que tiene la seguridad social.
El jerarca dijo que en 2017 el IASS le brindó recursos a la Seguridad Social por US$ 326 millones, por lo que en caso de que ese impuesto no hubiese existido la asistencia financiera a la instituciòn ese año hubiese sido de US$ 900 millones. A su vez, Ruiz dijo que cuando se den a conocer los datos de 2018 el déficit del BPS estará en el torno de los US$ 700 millones, mientras que la estimación para este año apunta a que será de unos US$ 800 millones, el doble de lo que fue en 2015.
Incluso, el propio precandidato colorado, José Amorín Batlle, que durante su campaña de 2014 insistió en la eliminación del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF), en estos días no fue tan categórico en su afirmación: “Me encantaría terminar con el IASS y el IRPF, que son dos impuestos injustos, pero en el corto plazo va a ser muy difícil”. El IRPF solo en 2018 recaudó para el erario US$ 2.170 millones, según surge de datos de la Dirección General Impositiva (DGI).
Tarifas públicas
Además de políticas de “shock en austeridad” para reducir el déficit fiscal, el senador y precandidato presidencial por el sector nacionalista Todos, Luis Lacalle Pou, dijo en el programa En Perspectiva que las rebajas de tarifas no se darían al principio de su posible gobierno –reconociendo las limitantes económicas–, aunque explicó que mediante la liberalización de la importación de combustibles sí se podría bajar el precio de las tarifas públicas, sobre todo la eléctrica y el mencionado combustible, porque se tratan de los “grandes dinamizadores de la economía nacional”.
Esta consigna es casi una referencia unánime en la oposición y en otros actores como las gremiales empresariales y el movimiento Un Solo Uruguay.
Sin embargo, el socio de Deloitte, Pablo Rosselli, sostuvo que si no fuera por la caída fuerte del precio del petróleo en el último tramo de 2018 (25% desde octubre), “los números de Ancap no hubiesen resistido porque se venían deteriorando hasta que el crudo descendió”.
US$ 530 millones volcaron los entes públicos en 2017 a Rentas Generales. UTE lideró con US$ 336 millones, Antel aportó US$ 100 millones, el BROU US$ 85 millones y ANP US$ 10 millones, según información de la OPP.
Para el profesional, hay que diferenciar entre lo que implica subir o ajustar las tarifas cada año, a si son o no caras. En ese sentido, plantea que habría que discutir si en realidad habría que bajarlas por una única vez para que tengan un valor razonable, “pero otra discusión es como se actualizan en un país que tiene una inflación relativamente alta”.
Rosselli apuntó que desde 2010 en términos reales Antel bajó 40% –aunque es una tendencia global en las telecomunicaciones–, el gasoil bajó 30%, la nafta 5% y la electricidad 15%. La excepción fue OSE con un aumento del 10% por un ajuste de 2017. En el caso de la importación de combustible, la Ursea calculó asumiendo costos e impuestos después de Ancap, que el precio del gasoil estuvo por encima 14% (en años anteriores fue de 45%) y la nafta 11% más cara. Ese sobrecosto al no importar combustible fue de US$ 290 millones durante 2018.
En el caso de la energía eléctrica, Rosselli explicó que la generación no es la mayor parte de los costos, sino que es la transmisión y distribución. A su vez, una baja en las tarifas de la energía implicaría también un descenso en el aporte de las empresas públicas a Rentas Generales, perjudicando así la compleja situación fiscal que va a heredar el próximo gobierno.
En el entendido de que es el Poder Ejecutivo el encargado de llevar adelante las políticas públicas y en muchos casos utiliza las empresas públicas para esos objetivos, el rol que cumplen los órganos reguladores –como puede ser la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (Ursea)– demuestra la debilidad y falta de desarrollo institucional en este aspecto. Durante el mandato de José Mujica la ley de presupuesto les quitó poder tanto a la Ursea como a la Ursec (Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones), reasumiendo el Poder Ejecutivo la potestad de diseñar las políticas energéticas y de telecomunicaciones que se habían delegado a los organismos reguladores, dejando solo la función de contralor, mientras es el Ejecutivo el que tiene la competencia de determinar los precios. Eso adjudica discrecionalidad al gobierno para usar a las empresas públicas como agentes recaudadores, sin necesidad de exigir que sus estructura tarifaria esté alineada a los costos de los servicios que brindan.
