El deterioro reciente de las cuentas públicas y la capacidad de la regla fiscal en Uruguay

En tiempos recientes, las reglas fiscales han ganado popularidad como herramientas destinadas a asegurar la sostenibilidad de las cuentas públicas, restringir la discrecionalidad de los gobernantes y brindar un marco contracíclico para la economía.

En el año 2020, mediante la ley N° 19.889, Uruguay reformó su regla fiscal y el país se unió a la creciente lista de naciones que cuentan con reglas fiscales de múltiples pilares. Los tres pilares de nuestra regla incluyen una meta indicativa de resultado fiscal estructural (RFE), un límite en el aumento real del gasto y un tope en el aumento de la deuda.

Habiendo transcurrido más de tres años desde su implementación y con un año electoral en el horizonte, surgen una pregunta inevitable: ¿cuál ha sido la performance de las cuentas públicas desde la adopción de esta nueva regla fiscal en Uruguay?

Durante el 2020, en medio de la pandemia, el déficit cerró el año en 5,8% del Producto Interno Bruto (PIB) excluyendo el efecto “cincuentones”. Este resultado supuso un aumento de 1,5 puntos porcentuales respecto a 2019. Un año más tarde, con la recuperación económica en curso, el déficit se redujo a 3,9% del PIB, mejorando en 1,9 puntos porcentuales con respecto al año anterior.

Luego de un 2021 en el que las finanzas públicas mostraron un mejor desempeño, se generaron expectativas optimistas para el 2022. De hecho, durante los primeros nueve meses de ese año, la situación parecía mantenerse en la misma dirección. En setiembre de 2022, el déficit fiscal se situó en 2,5% del PIB, marcando su nivel más bajo desde principios de 2014. Sin embargo, a partir de ese punto, comenzó a aumentar de manera sostenida, cerrando el año 2022 en 3,4% del PIB.

Vale marcar que durante esos tres años los tres pilares de la regla fiscal se cumplieron.

En 2023, el déficit fiscal continuó con la tendencia observada desde setiembre de 2022, llegando a alcanzar un 4,4% del PIB en octubre. De esta manera, el déficit fiscal se encuentra en niveles próximos a los registrados en 2019. Por lo tanto, es pertinente cuestionarnos: ¿qué nos ha llevado a esta situación? ¿Se logrará cumplir la regla fiscal en 2023?

El deterioro se explica tanto por una reducción de los ingresos como a un aumento del gasto. En concreto, se ha observado una marcada disminución en la recaudación de la DGI y en los ingresos del comercio exterior, equivalente a 0,4% del PIB frente a setiembre de 2022. Esto se atribuye, en gran medida, a la apreciación del tipo de cambio (que afecta la recaudación de impuestos como el IVA a las importaciones y el IMESI automóviles) y a los problemas de competitividad regional (a través del IMESI de combustibles). Vale mencionar que, este año el gasto de los uruguayos en el exterior y en Argentina en particular ha sido un récord histórico.

Por otro lado, y de manera aún más significativa, los gastos (excluyendo los relacionados con el Fondo COVID) han experimentado un aumento marcado en los últimos meses. Las partidas de transferencias, inversiones y gastos de funcionamiento se han incrementado cerca de 0,5% del PIB cada una desde setiembre de 2022.

Por ende, la reciente desmejora del resultado fiscal se debe en gran parte a una política fiscal expansiva llevada a cabo por el gobierno.

Abordando la segunda pregunta, a continuación desglosamos los objetivos de la regla fiscal para el año 2023, según los últimos ajustes realizados por el Ministerio de Economía (MEF):

1. Resultado Fiscal Estructural: El objetivo es alcanzar un nivel de -2,7% del PIB, mientras que el resultado fiscal efectivo se espera que sea de -3,3%.

2. Tope de crecimiento del gasto primario (en términos reales): Se establece en un 2,8%. Vinculado al crecimiento estimado para el PIB potencial, que previamente se ubicaba en el 2,1%.

3. Tope de endeudamiento neto: US$ 2.860 millones. Anteriormente era de US$ 2.200 millones, pero se amplió por la crisis hídrica.

En relación al primer pilar, la metodología utilizada para determinar el RFE es compleja, lo que dificulta prever si se logrará alcanzar el objetivo para fin de año. No obstante, al observar el resultado fiscal efectivo, el cual ya hemos analizado previamente, luce desafiante pasar de un 4,4% a 3,3% en tan solo tres meses, dada la tendencia actual. De todos modos, es importante marcar que algunos egresos extraordinariamente altos en la partida de inversiones realizados a finales del año pasado saldrán de la medición doce meses y de no repetirse, podrían contribuir a alcanzar esta meta.

El segundo pilar también parece estar fuera de alcance en la actualidad. El gasto primario del Gobierno Central y el BPS ha crecido a un ritmo cercano al 3% en términos reales durante el año, y si excluimos el gasto del Fondo COVID, este aumento supera el 4%. Además, todas las partidas de gasto están en creciendo por encima del límite del 2,8%.

Por último, en cuanto al tope de deuda, este pilar estaba en mayor riesgo hace unos meses. El límite anterior estaba establecido en US$ 2.200 millones, y según datos del MEF, la proyección para el cierre del año es de US$ 2.370 millones. Por consiguiente, el MEF optó por aplicar la cláusula de salvaguarda para "circunstancias extraordinarias" debido a la situación de sequía, incrementando en un 30% el tope de endeudamiento neto. Esta medida, que ya se había empleado durante la pandemia, hace que sea altamente probable que se cumpla este pilar con holgura.

En resumen, el gobierno ha adoptado una política fiscal expansiva en los últimos meses, y dos de los tres pilares de la regla fiscal están en peligro de no ser cumplidos. Si bien existen factores que podrían permitir una mejora en las cuentas públicas antes de que termine el año, la señal actual es una advertencia contundente sobre la salud de las finanzas públicas, especialmente con un año electoral en el horizonte. Teniendo en cuenta lo que históricamente significa esto para la política fiscal, la advertencia cobra un peso aún mayor.

*Tobías González es académico Supernumerario, ganador Premio Academia Nacional de Economía 2022