Las reformas relegadas en las empresas públicas uruguayas

 A pesar de que Uruguay es un país en el que su reflejo cultural inmediato es priorizar lo público a lo privado, la falta de voluntad política a lo largo de los años para establecer un esquema moderno de gestión pública ha quedado relegado, al punto que para varios economistas consultados por El Observador, el esquema de empresas públicas integrado de manera plena a la gestión de las finanzas del Estado es “un modelo superado en el mundo”.

Según explicó el doctor en historia económica y socio de la firma CPA Ferrere, Gabriel Oddone, en algunos lugares se pasaron por procesos de privatización, en otros se abrió la competencia del mercado o se separó la parte macro de las finanzas públicas de la corporativa, pero ninguno de estos fue el caso de Uruguay. 

“La defensa de este modelo se da más por un tema de comodidad que de pertinencia. Como muchas de las cosas que pasan en el país, hay un equilibrio político definido del cual moverse es costoso y tiene resultados inciertos. Hay muchos grupos de interés involucrados, que no solo son sindicatos, tienes alrededor de las empresas públicas proveedores o contratistas que también tienen intereses creados y que una modificación de la reglas de juego altera sus equilibrios. Esta conjunción de intereses alrededor conducen al inmovilismo”, comentó Oddone. 

A diferencia de lo que puede ocurrir con las posiciones de la gran mayoría de los economistas del país, que destacan la importancia de mantener el déficit fiscal o la inflación dentro de un rango de control, en este caso no existe un consenso tan claro, por lo que “no se pone el tema arriba de la mesa”, agregó el economista.

Gobierno corporativo 

La idea de privatización que estuvo de moda como solución en la década de 1990, en Argentina por ejemplo, en Uruguay directamente se rechazó. Algunas de las preguntas que surgen por parte de economistas apuntan al rol del Estado como accionista principal y el vínculo que deben tener los entes autónomos o servicios descentralizados con la administración central.   

El subdirector de  la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), Santiago Soto, consideró que un tema incluso previo a la discusión del entorno regulatorio, “tiene que ver con brindar mayor claridad a las reglas de juego de las empresas públicas en su vínculo con el Poder Ejecutivo como dueño”. 

Según Soto, los lineamientos para la formulación presupuestal y en particular los compromisos de gestión que firman empresas y el gobierno, ya establecen metas concretas que se deben cumplir. El jerarca agregó que esto se hace desde 2015.

2,8% de déficit fiscal es el compromiso del gobierno para el final del quinquenio. A poco más de un año, el último dato lo ubicó en 3,9% del PIB en los 12 meses a setiembre.  

En el entendido de que es el Poder Ejecutivo el encargado de llevar adelante las políticas a desarrollar, mientras que la empresa debe tener a su cargo la ejecución, el rol que cumplen los órganos reguladores –como puede ser la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (Ursea)– demuestra la debilidad y falta de desarrollo institucional en este aspecto, según explicaron los especialistas. 

En este sentido, el docente e investigador del departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales, Leandro Zipitría, interpretó que los sectores en que operan las empresas estatales son en general mercados muy concentrados y con características de monopolio natural –dado por las escalas y los costos asociados–, mientras que la teoría que estudia como atender el problema de los monopolios es bastante reciente, de 30 años como mucho, explicó.

“El problema es que al resolver cómo se controlarían este tipo de empresas (UTE, OSE, Ancap) no había institucionalidad ni conocimiento para hacerlo. Muchos países lo hicieron de una forma, mientras que Uruguay lo hizo creando empresas públicas. Si uno mira a las empresas públicas uruguayas no se tomó en cuenta ni la idea siquiera de que pueda haber un regulador. Son controlados por la OPP o el ministerio de turno. Los reguladores son algo nuevo que todavía no tienen herramientas suficientes para insertarse. Hay un rol legal, pero muy acotado. No tienen competencia para revisar precios, gestiones eficientes y profesionales que se reflejen en tarifas acordes”, apuntó Zipitría. 

US$ 622 millones fue la transferencia que debió hacer el gobierno durante su primer año de gestión para la capitalización de Ancap,  por su pasivo y pérdidas elevadas. 

Sobre esto último, durante el mandato de José Mujica la ley de presupuesto les quitó poder tanto a la Ursea como a la Ursec (Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones), reasumiendo el Poder Ejecutivo la potestad de diseñar las políticas energéticas y de telecomunicaciones que se habían delegado a los organismos reguladores, dejando  solo la función de contralores, mientras es el Ejecutivo el que tiene la competencia de fijar los precios. Eso adjudica discrecionalidad al gobierno para usar a las empresas públicas como agentes recaudadores, sin necesidad de exigir que sus estructura tarifaria esté alineada a los costos de los servicios que brindan. 

En relación, Zipitría añadió que cuando no hay muchas empresas o no hay competencia que genere los incentivos necesarios, la función del regulador debe ser la de regular los precios y la calidad del servicio brindado, rol que en Uruguay asume el gobierno, que a la vez es accionista de la empresa.  

Oddone, por su parte, agregó en la misma línea que se trata de un tema que no está suficientemente estudiado y el ámbito político tampoco tiene un diagnóstico claro, lo que desemboca en que no sea una cuestión debidamente jerarquizada en el debate público.     

En tanto, el vicepresidente de la Ursea, Gerardo Triunfo, dijo a El Observador que la institución tiene bastante incidencia, ya que se sigue el proceso que hace por ejemplo UTE para aumentar las tarifas a fin de año. “La Ursea tienes buenos técnicos y se brindan informes al Poder Ejecutivo. Pero siempre termina habiendo una decisión del Ministerio de Economía relacionada al Presupuesto nacional. También es cierto que el mundo va camino a que las empresas reguladoras tengan más independencia técnica”, indicó Triunfo. 

Sumado a esto, otra de las problemáticas identificadas son los demasiados objetivos trazados para las empresas públicas, pretendiendo se recaude y vuelque a Rentas Generales, que haya tarifas competitivas y lo más bajas posibles, a la vez que se paguen buenos salarios y se brinden mejores servicios.

“Este combo es imposible. Hay que elegir. Ha sido un recurso históricamente muy utilizado el de aumentar tarifas cuando se tiene problemas de caja, lo que va en contra de fijar precios que permitan ser competitivos al país y reflejen los costos”, comentó a El Observador el director del Centro  de Estudios para el Desarrollo (CED), Hernán Bonilla. El economista entiende que debería haber una separación entre el manejo de las empresas públicas y la política macroeconómica del país: “Las tarifas no deberían ser una variable de ajuste de la política fiscal”, afirmó. 

La tarifa como recurso

A contramano de lo expresado por Bonilla, el ministro de Economía y Finanzas, Danilo Astori, se ha encargado de dejar en claro en los 13 años desde que lidera la  conducción económica del país, que las empresas públicas son un instrumento más de la política macroeconómica. 

En el pasado ejercicio, los entes estatales transfirieron una cifra superior a los US$ 531 millones a Rentas Generales –según datos de la OPP–, dado el elevado déficit fiscal (3,9% del PBI en los 12 meses cerrados a setiembre) y la incapacidad del gobierno para cumplir con su meta presupuestal dada la rigidez de un gasto creciente.

Eso implica que mientras las empresas públicas respondan a los diversos intereses entre jerarcas de los entes o servicios descentralizados versus los de los ministerios –que pueden estar alineados o no–, algunos planes de inversión pueden ser cancelados ante la necesidad fiscal.   

US$ 530 millones volcaron los entes públicos en 2017 a Rentas Generales. UTE lideró (con US$336 millones), Antel (US$100 millones), el BROU (US$ 85 millones) y ANP (US$ 10 millones), según datos de la OPP.   

Desde el punto de vista de Zipitría, hay un error en la comprensión del rol de las empresas públicas y de cómo funcionan en el marco de las reglas de juego que hay en Uruguay. A entender del profesional, al ser públicas, “son parte de los instrumentos que tiene el gobierno para resolver los problemas que tenga venido el caso”. 

“No hay tal dicotomía. En el marco institucional que hoy se tiene la solución que se tiene es esa. Si necesitas caja y es políticamente inviable aprobar un aumento de impuestos vas a apelar a incrementar la recaudación vía tarifas públicas, que es parte de la institucionalidad macroeconómica. Mientras sean empresas públicas te van a servir para los dos intereses, como vehículo de desarrollo para el país y como instrumento que tiene el gobierno para arreglar su política económica. Mientras las tengas las vas a usar, todos los gobiernos lo hicieron”, señaló el académico.

El rojo en las cuentas públicas con que el gobierno va a llegar a finales del 2018, hacen presuponer que el aporte de recursos a las arcas del Estado será un elemento clave para paliar el actual déficit fiscal a partir de un ajuste en las tarifas públicas a partir de enero de 2019, pero esto no necesariamente siempre fue así. Incluso, en etapas en que la inflación apremiaba el MEF no dudó y los precios de los principales servicios esenciales brindados por el Estado se congelaron o ajustaron por debajo de su evolución de costos para evitar que el índice de precios pasara el umbral de los dos dígitos.     

Acuerdos políticos

Una de las críticas más generalizadas por los técnicos consultados, fue dirigida hacia las prácticas de gobierno corporativo de las empresas del Estado uruguayo, que no están en línea con las buenas prácticas consensuadas a nivel internacional. 

En este sentido, el director del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve), Diego Aboal, indicó que si no se piensa en una estructura de gestión y controles adecuados para el funcionamiento de estas empresas, “pueden ser utilizadas con fines más espurios todavía”.

La aseveración del economista, responde a la potencial utilización de los cargos jerárquicos de las empresas públicas y los recursos (publicidad, inversiones o interacciones con diferentes actores sociales) a disposición de fines politicos como trampolín de metas políticas partidarias.

“Ha existido desde la fundación de estas empresas la promoción e incluso el pago de premios consuelo con cargos directivos a políticos que no les fue bien en las elecciones”, recordó Aboal. 

En esta línea, Bonilla reclamó por incentivos institucionales que respondan a los intereses de la sociedad uruguaya. “Los directores son seres humanos como cualquiera de nosotros, por lo que se deben establecer incentivos institucionales para hacer obras menos visibles, pero capaz más importantes. Que se responda a los intereses de la sociedad uruguaya y no a los personales”, reclamó.