Sobre Mercosur y su modernización

Mercosur no es simplemente un acuerdo comercial, es también el marco normativo que define la larga historia de un vecindario diverso y complejo como el sudamericano. El desafío, que no es exclusivo de Mercosur, sino de varias organizaciones, es el de utilizar dicho marco normativo como una herramienta para generar más oportunidades para el desarrollo, y no trabas. Desde un punto de vista institucional, hay que ser realistas de que no se desmantelan ni tampoco se flexibilizan tan fácilmente estructuras de más de 30 años de historia. Por el contrario, hay que aprovechar esa experiencia para adaptar las instituciones permitiendo que éstas evolucionen al ritmo de las circunstancias actuales. 

Por todo esto, es importante que las señales que se dan sobre el futuro de Mercosur deben ser de mucha claridad, tanto para el sector exportador como para los inversionistas internacionales. Plantear cambios de raíz sin plantear las políticas concretas que los sustentan, no hace más que aumentar la incertidumbre de un sector—como el exportador—que para escenarios inciertos ya tiene bastante. Basta con mirar lo que pasa por estas horas en el Reino Unido para que en América Latina hoy podamos hacer un ejercicio de auto-reflexión. Si queremos que todos estos movimientos no se transformen en un efecto Brexit para los países del Mercosur, las diversas cancillerías del bloque deberían tener preparados desde ya, diferentes escenarios estratégicos de cómo se deberá actuar en cada caso y transparentarlos con los actores claves de este proceso.

Empecemos por analizar qué puede pasar concretamente si Macri y Bolsonaro quieren pasar sus ideas al papel. Tras analizar los resultados de la reunión bilateral en Itamaray, todo parece indicar que el camino sería el de dar más libertad de acción para que cada miembro pueda negociar bilateralmente o a tiempos diferenciados sin que ello implique perder las preferencias que ya existen dentro del bloque. Lo cual no limita a que mañana se pueda negociar en pequeños subgrupos que estén decididos a avanzar a velocidades más rápido. Y es aquí donde principalmente Uruguay y Paraguay deben poner atención y tomarse seriamente estos procesos. De lo contrario, pueden pasar que sus actuales socios, se transformen en competidores.   

El caso de Uruguay

Miremos por ejemplo el caso Uruguay. Si se pretende avanzar hacia donde Macri y Bolsonaro proponen, Uruguay debería ser mucho más dinámico y estratégico de lo que ha sido en estos últimos años.  Si cada debate que surja para un nuevo acuerdo (sea éste bilateral o como bloque) Uruguay va a estar dos años debatiendo en el parlamento como lo hizo para la profundización del acuerdo con Chile; Argentina y Brasil podrían dejar en una desventaja relativa a Uruguay si avanzan más rápido.

Es decir, el desafío pasará a ser perder menos tiempo en el debate y dedicar más tiempo a la concreción de mecanismos para que aquellos sectores que deban enfrentar mayores competencias internacionales puedan verse potenciados por el gobierno para ser más competitivos internacionalmente. Pero el debate jamás debería centrarse en que “como se deberá competir más que antes, no hay que abrirse al mundo”.

En estas últimas décadas, la tendencia de las negociaciones comerciales—en un mundo con aranceles promedios ya relativamente bajos—ha demostrado que el gran desafío que tienen los países para abrirse internacionalmente no pasa por la escala económica, sino el tiempo que demora a cada país concretar sus políticas. Para un país como Uruguay, por ejemplo, el no contar con una estrategia concreta de negociación e inserción, puede resultar muy caro y una oportunidad para que Argentina y Brasil avancen a un ritmo más veloz. En otras palabras, si Uruguay tuviera una estrategia dinámica de inserción, sería cuestión de salir a tocar puertas y buscar mercados complementarios a su estructura económica (como lo hizo Costa Rica, Perú y Chile en las últimas décadas), pero dado que el actual partido de gobierno siempre se negó a poner este debate sobre la mesa con seriedad, hoy pagamos las consecuencias. 

Modernización sí, pero ¿cómo? 

Un primer paso de este proceso debe promover la firma de un acuerdo en la que los miembros ratifiquen la consolidación y profundización de la zona de libre comercio ya existente, dando certeza a todos los actores económicos de los países miembros que los beneficios regionales no estarán jamás en duda. Esta consolidación debe estar en el papel y no en las palabras. Cumplido este primer paso, se deberían prepara la plataforma institucional para fomentar un mayor dinamismo del bloque a través de acuerdos internacionales, ya sea mediante acuerdos bilaterales de sus miembros o acuerdos que se decidan negociar en conjunto.

Desde el plano de aquellas negociaciones en conjunto, es decir acuerdos que los miembros decidan negociar como bloque, una gran traba de estos últimos años no ha estado solamente en la firma de los acuerdos, sino principalmente en la ratificación de estos. Es decir, después que los acuerdos son firmados por los gobiernos, han pasado varios años en el debate parlamentario para ser ratificados. Esto complica mucho los procesos. Un paso concreto para la flexibilización en este sentido sería el que se consideró en el texto del Acuerdo Integral y Progresivo para la Asociación Transpacífico (CPTPP, ex TPP) formado por 11 países y en el que se establece que el acuerdo entrará en vigor “60 días después de la fecha en que al menos seis o el 50 por ciento del número de signatarios de este Acuerdo lo haya ratificado” (articulo 3 del CPTPP). Un mecanismo similar, pero aplicado al Mercosur, seria que los acuerdos queden ratificados cuando dos países (uno de estos dos siempre debe ser uno de los dos países con economías más pequeñas del bloque) lo ratifiquen. Esto implicaría que no sea necesario a que los cuatro miembros ratifiquen un acuerdo para que pase a ser efectivo en todos los países del bloque.

Desde el plano de avances bilaterales o en subgrupos de negociación, cada país debería tener la libertad de avanzar bilateralmente en acuerdos con países que sean de su interés. Y para que esto sea dentro de un marco equilibrado y transparente se podría considerar, por ejemplo, el Capítulo 32 del nuevo acuerdo comercial entre Estados Unidos, México y Canadá (USMCA) que establece que si uno de los tres socios desea comenzar un acuerdo comercial con un tercer país externo al bloque deberá avisar a los socios tres meses antes de iniciar las negociaciones. Si bien esta cláusula fue muy criticada en el contexto de las re-negociones del TLCAN como limitante de la soberanía de los países miembros, es inmensamente más benévola y flexible que la existente en el Mercosur a través de la decisión 32.00 que establece en su articulo 1º y 2º que los miembros tienen el compromiso “de negociar en forma conjunta acuerdos de naturaleza comercial con terceros países…” Por otra parte, que los miembros del bloque “no podrán firmar nuevos acuerdos preferenciales o acordar nuevas preferencias comerciales en acuerdos vigentes en el marco de ALADI, que no hayan sido negociados por el MERCOSUR”.

Una modernización del Mercosur debería cambiar estos mecanismos bajo una lógica de transparencia más que de consulta o “veto”. Asimismo, resulta fundamental para todos los miembros del bloque saber si uno o alguno de ellos busca avanzar bilateralmente de manera que, o se solicite la posibilidad de ser parte de la negociación o sino de diseñar estrategias de economía doméstica para que no se generen impactos negativos indirectos. 

En definitiva, tanto la reunión en Brasilia como la que se realizará en Buenos Aires en los próximos meses, deberá tener como ejes centrales del debate la claridad y la transparencia para trazar un mapa de ruta claro que genere certezas. Ya lo describía mejor Séneca hace varios siglos atrás en una de sus cartas a Lucilio: “Cuando no sabemos a qué puerto nos dirigimos, todos los vientos pueden ser desfavorables”.