El libro blanco plantea que la “reinserción social”, como un concepto que va más allá de la rehabilitación, sea la meta que oriente el diseño y funcionamiento del sistema. “A diferencia de la idea de rehabilitación, el concepto de reinserción social no focaliza su atención exclusivamente sobre el individuo que ha cometido delitos y ni siquiera queda acotado a la intervención ofrecida por el propio sistema penitenciario. Por el contrario, la intervención implica un abordaje intersectorial, a través de prestaciones y servicios provistos de modo articulado y sostenido por diversos actores estatales y de la sociedad civil”, dice el documento.
A grandes rasgos, el documento establece que la política penitenciaria tiene que estar orientada por cinco principios básicos: tiene que tener un enfoque de Derechos Humanos, debe tener una perspectiva de integralidad e interinstitucionalidad, promover intervención técnica basada en evidencia y orientada a la disminución de la reincidencia, ser participativa y planificada y abierta al monitoreo, a la evaluación y a la mejora continua.
Si bien no cuantifica la cantidad de recursos necesarios para realizar una reforma profunda, sí señala que todos los cambios precisan de dinero para poder ser ejecutados.
Niveles de encarcelamiento y medidas alternativas
El trabajo reconoce que en Uruguay existe un descreimiento generalizado tanto entre la opinión pública como entre los operadores del sistema penitenciario sobre las medidas alternativas y señala que ello se generó por un “crecimiento exponencial” del uso de esta herramienta pese a no contar con un “incremento análogo” en términos de recursos humanos y presupuestales. “Ello tuvo como resultado una especia de círculo vicioso entre la debilidad estructural del sistema de medidas alternativas y su mal funcionamiento”, apunta.
Contrario a lo que pasa a nivel internacional, donde se utilizan más las medidas alternativas que la privación de libertad, en Uruguay existen casi dos presos por cada persona que está llevando adelante una medida alternativas. Además no existen datos sistematizados sobre esas personas en cuánto a su salud, adicciones, o su educación.
Para las 9.215 personas que actualmente están dentro de ese sistema, la Dirección Nacional que se encarga del tema cuenta con apenas 154 funcionarios de los que siete de cada diez son policías. Apenas un 13% está compuesto por personal técnico y un 18% por operadores penitenciarios. Otra debilidad es que el 90% de este personal se concentra en Montevideo.
A nivel internacional, la evidencia señala no solo que es más barato implementar medidas alternativas –porque la persona afectada no se vuelve 100% dependiente del Estado– sino que es más efectivo en el combate al delito ya que las cárceles (particularmente con hacinamiento, ocio compulsivo y falta de intervención técnica tal como están ahora) son propicias para el incremento de la violencia y para la consolidación de grupos delictivos que pueden operar tanto dentro como fuera de la prisión.
¿Qué sugiere el documento? Revisar la dosimetría penal existente, realizar un estudio sobre cuál es el presupuesto necesario para una atención efectiva dentro de las cárceles, generar mecanismos de derivación temprana que estén alineados con los principios de la justicia terapéutica (para personas con problemas de salud mental y adicciones), disminuir el uso de la prisión preventiva a favor de medidas alternativas, promover estrategias de puerta de salida tales como salidas transitorias y libertades anticipadas y universalizar las posibilidades de redención de pena por trabajo o estudio (un punto que la LUC eliminó para algunos delitos como la violación), entre otras cosas.
“Se debe estudiar la ampliación de posibilidades de acceso a medidas alternativas, priorizando su uso respecto de la prisión, principalmente en lo que refiere a penas de corta duración, delitos leves y no violentos, así como en poblaciones especialmente vulnerables (personas con enfermedades crónicas, edad avanzada, embarazadas y mujeres que tengan personas a cargo)”, apunta el documento que tiene recomendaciones específicas para cada punto analizado.
Incluso, plantea habilitar la aplicación de este tipo de medidas para las mujeres imputadas por delitos de drogas (sobre todo por delitos leves) y plante incluir explícitamente entre las causales para acceder a la prisión domiciliaria el período de lactancia y embarazo.
Diseño institucional
Los programas de los principales partidos políticos que compitieron en las elecciones nacionales de este año coincidían en la necesidad de crear un Ministerio de Justicia y de quitar de la órbita del Ministerio del Interior al Instituto Nacional de Rehabilitación (INR).
¿Cuáles son los argumentos detrás de esta idea? El documento –que va en la misma línea– sostiene que al estar en Interior, el INR se ve postergado en la asignación de recursos porque esa cartera tiene otras prioridades además de que es necesario separar la persecución y represión de los delitos de la rehabilitación.
“El presupuesto destinado para atender las necesidades de la población no solo es insuficiente, sino que el monto promedio destinado a cada persona privada de libertad ha descendido producto del incremento constante de la población encarcelada”, dice el libro blanco presentado este martes.
En este marco, que el documento define como de “escasez extrema”, los aportes realizados por las familias de los presos (comida, abrigo y productos de higiene) resulta “fundamental para el funcionamiento cotidiano de los establecimientos”.
El INR, dice el documento, debe tener “mayor autonomía técnica y financiera” que le permita orientar la política hacia el cometido de la reinserción social y que tenga bajo su órbita tanto las medidas alternativas como las de privación de libertad.
Marco normativo y gobernanza
El libro blanco plantea la necesidad de crear un Consejo Penitenciario ((o reformular el actual Consejo de Política Criminal y Penitenciaria) que defina los lineamientos estratégicos, objetivos, responsabilidades y financiamiento correspondiente de cada actor implicado en el tema.
Además, plantea la posibilidad de establecer canales de participación de la población privada de libertad. En ese sentido, sugiere reinstaurar las mesas representativas (que se utilizaron en 2007 pero luego quedaron en desuso) para la búsqueda de soluciones para problemáticas encontradas.
También plantea fortalecer el rol de la Defensoría y de la Fiscalía dentro de los establecimientos de reclusión para poder responder “de un modo más eficiente y oportuno ante los delitos cometidos dentro de las unidades penitenciarias”.
Recursos humanos
El personal que trabaja en cárceles está poco motivado y poco capacitado. Es que las pésimas condiciones ambientales, la baja valoración social y el escaso reconocimiento institucional redundan en eso.
La mayoría de los policías asignados a las grandes cárceles de Montevideo y del área metropolitana cumplen con el régimen semana por semana, en torno a guardias de 12 horas diarias durante 7 días seguidos y en algunos casos se realizan además recargos semanales de 6 horas extras. “Estas condiciones acaban reforzando el sentimiento de aislamiento social, el agotamiento y las dificultades para compatibilizar la vida laboral y la extralaboral”, dice el documento.
Es por eso que la reforma debería tener en cuenta la formación de los actores involucrados en el sistema y el ratio de funcionario por cada privado de libertad.
“Contar con un número de internos adecuado al personal disponible resulta una condición necesaria (aunque no suficiente) para mantener condiciones dignas y seguras dentro de los establecimientos de reclusión”, dice el documento.
Para establecer ese “número adecuado” hay que diferenciar entre tres tipos de funcionarios: seguridad, administrativos y técnicos. Lo ideal, dice el libro blanco citando trabajos académicos, sería entre una y tres personas privadas de libertad por cada funcionario de seguridad. Si bien parece un número elevado, por el sistema de turnos y los tipos de tareas, esa es la proporción para que en la práctica no haya más de doce reclusos por funcionario en cada momento.
“Tomando en consideración a todo el personal que trabaja en las cárceles uruguayas, el país se encuentra muy alejado de lo sugerido: a diciembre de 2023 había un ratio de 4,7 personas encarceladas por cada funcionario”, apunta el documento. Pero este problema se agrava de modo constante por dos motivos: aumentan los presos y existen muchos funcionarios certificados.
Por lo que considerando solo el personal activo (90%) del total, hay 5,3 presos por funcionario. Cabe resaltar que este indicador no se encuentra homogéneamente distribuido a lo largo del sistema. Existen establecimientos en donde el ratio se encuentra dentro de lo sugerido, mientras otros donde la capacidad está completamente desbordada (como en las unidades n.º 4, n.º 13 o n.º 7).
Al mismo tiempo, el personal técnico es totalmente insuficiente. Solo hay 47 profesionales o técnicos universitarios para trabajar con 15 mil presos (números de 2023). “Esta relación vuelve prácticamente imposible el desarrollo de intervenciones técnicas acordes a las necesidades de la población”, apunta.
Trato y tratamiento
El documento señala dos líneas respecto a la oferta programática que deben recibir los privados de libertad. El trato, pensado en la provisión y resguardo de los Derechos Humanos, y el tratamiento apuntando a la reinserción.
Es difícil pensar programas para todo el sistema carcelario porque la realidad es totalmente diferente entre los centros. Mientras que 17 centros cuentan con menos de 350 presos, hay cuatro que tienen más de 1.000. Entre esos está la unidad N°4 (ex Comcar) que tiene casi 5.000 personas (casi un tercio de la población total)
“La cobertura de los programas especialmente diseñados para incidir en los niveles de reincidencia es extremadamente acotada. Apenas 189 personas tuvieron la posibilidad de iniciar alguno de los programas implementados a lo largo de 2023, lo cual representa apenas un 1,3% de la población privada de libertad a nivel nacional”, señala el documento.
Por eso, dice el libro blanco, es necesario elaborar una “estrategia integral de reinserción social” que establezca con precisión los lineamientos, responsabilidades, objetivos a corto, mediano y largo plazo, así como los recursos necesarios para su logro efectivo.
Políticas pospenitenciarias
El documento también establece una serie de medidas a aplicar una vez que la persona abandona el centro de reclusión que, para que sea eficaces, debe contar con un involucramiento de las familias y ser sostenidas en el tiempo.
“Las necesidades habitacionales deben ser atendidas de inmediato luego de la liberación”, dice el texto, ya que contar con “estabilidad residencial” es una condición para poder sostener otros procesos de más largo aliento. También habla de proveer capacitación vinculada a las posibilidades de inserción en el mercado de trabajo y promover estímulos para que las empresas contraten personas liberadas.
Sensibilización ciudadana
La última línea estratégica para la reforma carcelaria no tiene que ver tanto con la población privada de libertad sino que, dice el trabajo, debe apuntar al “impacto positivo” que este tipo de acciones tiene sobre la familia de los presos, las comunidades, la mejora en la cohesión social, la tasa de empleo y la reducción de las personas viviendo en situación de calle.
“Es particularmente importante romper con la asociación entre medidas alternativas e impunidad, mostrando que se trata de una manera incluso más eficiente y eficaz de responder ante ciertos tipos de delito”, plantea el programa y establece la necesidad de realizar campañas en medios de comunicación que difundan la “perspectiva de justicia restaurativa, así como el abordaje técnico del tratamiento del delito” y que tenga “perspectiva de género y de derechos humanos”.
