Hugo Bai, coordinador del diálogo social: "Estamos pensando en habilitar la posibilidad de que todas las personas se puedan retirar a edades más tempranas"

A continuación, un resumen de la entrevista en la que Bai planteó a El Observador la postura que el gobierno lleva al diálogo social:

¿En qué etapa está el diálogo social en este momento?

Estamos atravesando la tercera etapa, que es la última. Tuvimos una primera etapa de preparación hasta julio, que fue el lanzamiento del diálogo. Entre agosto y octubre fueron tres meses donde estuvo operativa la etapa de recopilación de insumos, ahí la idea era escuchar a la sociedad y a la academia. Fue un proceso que evaluamos muy positivamente y durante casi todo el mes de noviembre lo que estuvimos haciendo es sistematizar toda la información que surgió de esa etapa.

La última semana de noviembre empezamos a discutir los temas y tuvimos tres o cuatro instancias a fin de año donde avanzamos y ahora retomamos en febrero donde lo que estamos haciendo es abordar un tema por semana.

La idea es tener un documento con propuestas lo más consensuadas posibles. En los temas donde no haya acuerdo, ¿cómo se va a plasmar en el documento?

Todavía no te podría dar un detalle tan exhaustivo, pero sí, como yo me lo imagino ese documento: si hay una propuesta que no tiene un acuerdo muy amplio dentro de la Comisión Ejecutiva, lo que puede haber es que alguno de los participantes establezca una mirada alternativa y también en esa explicitación del desacuerdo puede incorporarse una mirada alternativa que incluya una propuesta.

¿No es un ámbito en el que se va a votar un tema u otro?

No, nunca estuvo previsto votar. También puede haber un tema donde no haya un gran acuerdo, sino que más bien haya bloques. Y ahí va a ser más complejo. Hay que ver cómo lo gestionamos. Se pueden presentar dos propuestas explicando quiénes son los que las suscriben. O eventualmente se puede preferir por parte de la Comisión Ejecutiva llegar a un acuerdo más general que no implique avanzar en propuestas tan específicas. La idea es que todo eso van a ser insumos con los cuales después el Poder Ejecutivo va a elaborar un conjunto de proyectos de ley, pero apostamos a que esos documentos si reúnen amplios acuerdos, sean un insumo lo más vinculante posible.

Hugo Bai

De los cuatro grandes ejes, ¿cuáles son los temas en concreto que se van a discutir?

Los cuatro grandes ejes son protección a la infancia, sistema de cuidados, protección a personas activas y régimen de jubilaciones y pensiones. Dentro de los dos primeros, ahí identificamos como temas centrales un rediseño del sistema de transferencias no contributivas y después tenemos la idea de profundizar las políticas de ampliación de tiempo pedagógico para niños y niñas de entre 0 y 12 años.

También es importante avanzar en una profundización del sistema de licencias y sobre todo en generar mayores incentivos para que los varones nos comprometamos más con el cuidado de los recién nacidos, cuando todavía las instituciones, en particular INAU, a través de los CAIF, no tienen tanta oferta. La licencia parental solo el 2 % de los varones la han asumido y el 98 % la siguen solicitando mujeres. Esa es una realidad a transformar y pensamos que puede haber algunos incentivos a agregar en el diseño del sistema para transformar eso.

Después, los cuidados de larga duración, que es una política compleja que requiere un análisis más profundo probablemente de lo que podamos avanzar en el diálogo, pero establecer algún acuerdo de cómo financiar esos cuidados. Y ahí estamos pensando sobre todo en las personas mayores. Desde el punto de vista del financiamiento es algo bastante ambicioso y hay que ver qué posibilidades hay de iniciar un proceso que empiece a garantizar el derecho a esos cuidados por parte de la población, que hoy básicamente están recostados sobre las posibilidades que tienen las familias de financiarlos. Pretendemos generar algo parecido a un seguro financiado a través de contribuciones.

¿Cómo sería?

Esto es complejo, y más en un mercado de trabajo como el uruguayo, donde tenemos altos índices de informalidad. Hay algunas experiencias internacionales, en Corea, Alemania y otros países, que han creado un fondo financiado por trabajadores, empleadores, jubilados y pensionistas, con aporte de rentas generales.

Este seguro incluye un conjunto de prestaciones para financiar los cuidados de larga duración, con independencia de su capacidad contributiva. Que sea un derecho garantizado por el Estado, a través de un mecanismo con componentes redistributivos y solidarios: cada uno aportaría en función de sus posibilidades e ingresos, y luego recibiría según su necesidad de cuidados.

Todos somos conscientes de que, en una sociedad que envejece, hoy es una proporción relativamente menor la que puede acceder a servicios de este tipo –como un residencial, por ejemplo–. Pensamos que eso, quizá progresivamente porque es desafiante desde el punto de vista del financiamiento, necesariamente tiene que ir llegando a más gente, hasta convertirse en un derecho universal.

Respecto a los activos, ¿en qué están pensando?

Ahí tenemos la idea de avanzar con algún tipo de prestación para los trabajadores independientes cuando quedan en situación de desempleo o tienen una caída muy brusca en sus ingresos.

Retiro a los 60 con incentivos y foco en las desigualdades

¿Y respecto al sistema jubilatorio?

Ahí identificamos tres grandes ejes. Uno de ellos es lo que le llamamos pilar cero, que tiene que ver con la idea de establecer un piso de protección, fundamentalmente para aquellos trabajadores y trabajadoras que no llegan a cumplir los requisitos para acceder a una causal contributiva. Hay estudios que hoy nos muestran que entre un 15% y un 20% del total de trabajadores no accedería a una prestación, ni siquiera llegaría a tener 15 años de aporte a los 70 años de edad. Un tema que incluso se va a profundizar porque la historia laboral que se inició en el año 96, va teniendo cada vez más incidencia y los años previos al 96, que hoy se pueden computar a través de computo fictos o de algún sistema con testigos, todo eso va perdiendo peso dentro de la historia laboral de las personas.

Después hay un segundo tema que tiene que ver con la edad de retiro y ahí tenemos una visión crítica sobre lo que fue la ley de reforma jubilatoria en cuanto al aumento casi al barrer de la edad de retiro de 60 a 65 años. Y pensamos que tenemos que encontrar dentro del diálogo social algún mecanismo que permita contemplar las desigualdades con las que las personas llegan al retiro y que, por lo tanto, eso implique mantener incentivos para que las personas extiendan su vida laboral hasta los 65 años, pero al mismo tiempo, contemplando esas desigualdades, permitir que sobre todo los sectores más vulnerables se puedan jubilar a partir de los 60 años.

¿Cuál es la idea que están manejando en el gobierno?

La idea es generar algún tipo de mecanismo que permita volver a los 60 años de edad pero a través de los incentivos lograr que los sectores de más bajos ingresos puedan jubilarse a partir de esa edad y que los sectores de ingresos medios y altos tengan incentivos a través de la tasa de reemplazo para, efectivamente, jubilarse a edades más cercanas a lo que marca la legislación vigente, que serían los 65 años.

Cuando hablamos de desigualdades, hablamos de cómo llegan las personas con el tema físico, pero también hablamos de la probabilidad que tienen de sostener un nivel de empleo a partir de calificaciones o de la educación que tienen, algo que realmente se hace muy difícil para ciertas personas permanecer en el mercado laboral hasta los 65 años. Y además, los sectores de más bajos ingresos viven menos que los sectores de altos ingresos.

Hugo Bai

Esa diferenciación de la que hablás, ¿va a ser por el lado de exceptuar otras actividades como hizo la reforma anterior o va a haber otro mecanismo?

Como gobierno estamos pensando más bien en atender a lo que fue el historial contributivo de la persona, es decir, por supuesto, tener en cuenta el nivel contributivo y el nivel de vulnerabilidad al que está expuesta esa persona como para generar mecanismos a través de la tasa de reemplazo que lo vuelvan algo atractivo a la posibilidad de jubilarse a partir de los 60 años. Entonces, si bien para el resto de las personas también puede estar habilitada esa causal de retiro anticipado, a través de las tasas de reemplazo, vamos a intentar estimular, que permanezcan en el mercado de trabajo. No va a ser algo abrupto los cortes, pero, a través de los incentivos, la idea es ir generando un mecanismo de retiro estratificado que permita que la edad de retiro, como promedio de la sociedad, se vaya incrementando a lo largo del tiempo, porque eso es algo que el sistema precisa desde el punto de vista de su sostenibilidad ante el tema del cambio demográfico. Pero que ese aumento no sea parejo, sino que haya incentivos para que los sectores de más altos ingresos sean los que se jubilen más tarde y eso no impacte sobre los de más bajos ingresos.

¿Esa diferenciación sería por nivel de ingresos?

Sobre todo por tu historia a nivel de ingresos o de aportación. Que es una variable que aproxima bastante bien con lo que hablaba del tema físico, de las probabilidades de tener empleo, porque en general son los sectores de menor nivel educativo, y también con lo que hablábamos de la expectativa de vida.

¿Todo el mundo va a tener la posibilidad de jubilarse a los 60 años?

Como gobierno lo que estamos pensando es en habilitar la posibilidad de que todas las personas se puedan retirar a edades más tempranas de lo que está previsto en la legislación vigente. Jugar después con esas tasas de reemplazo para tener diferentes tipos de incentivos entre un sector y otro.

Centralizar cuentas y bajar costos: la reforma que se analiza para las AFAP

¿Qué va a pasar con las AFAP?

Ahí aspiramos a que el diálogo pueda acordar algún tipo de propuesta que permita una mejora en el funcionamiento del sistema. Obviamente estamos pensando en mantener un pilar de ahorro dentro del sistema pero sobre la base de introducir cambios relevantes que permitan justamente un funcionamiento mucho más acorde con los principios de la seguridad social y sobre todo con mucho menor costo para los afiliados.

Entendemos que todavía hay margen para introducir cambios que permitan justamente mejorar bastante el funcionamiento del sistema y, sobre todo, también que permita centralizar algunas funciones que hoy realizan las AFAP y que las AFAP, que son las administradoras de fondo de ahorro provisional, se dediquen con mayor centralidad a rentabilizar esos ahorros.

Hugo Bai

¿Eso implica, por ejemplo, que el Estado se ocupe de administrar las cuentas y después las AFAP tengan el rol de gestores de inversión?

Esa puede ser una posible solución que habrá que ver en el diálogo social si se alcanza un acuerdo amplio. Para el gobierno hay una serie de compromisos que han sido asumidos y que son responsabilidad del gobierno llevarlos adelante, pero también el alcance que tengan estos acuerdos es un factor fundamental para ver cómo encaminar estos cambios que han sido comprometidos.

¿Eso tiene que ver en algo con el sistema National Employment Savings Trust (NEST) de Reino Unido?

Por supuesto. Es un mercado que, por diversas fallas que operan en él, es caldo de cultivo para que las empresas operen en contextos poco competitivos y con muy altas ganancias y donde se trasladan elevados costos a los afiliados. Es decir, sobre todo por las fallas de información, porque la gente no conoce demasiado algo que está comprando, pero está comprando, en Uruguay, una renta vitalicia, en muchos casos, para dentro de 20, 30 o 40 años. Entonces, no conoce el funcionamiento de ese sistema, y ahí es fundamental la regulación. Y dentro de eso, los países han ensayado diferentes esquemas, tratando justamente de que operen con el menor costo posible.

Y, por supuesto, esa experiencia, como otras que se presentaron en el seminario, son bien interesantes. Después tenemos que ir al caso uruguayo porque, por ejemplo, el mercado de capitales en Uruguay es algo incomparable con lo que puede ser la situación de Inglaterra o de otros países europeos más desarrollados o de Estados Unidos.

Un documento de República AFAP dice que centralizar la administración de las cuentas no aumentaría tanto la jubilación. En cambio, cambiar cómo se invierte el dinero y cómo se paga la jubilación al final –etapa de renta vitalicia– podría aumentar más el monto que recibe el trabajador ¿Cómo ves ese punto?

Sí, en la etapa de recopilación de insumos recibimos a República AFAP y a ANAFAP. Ambos plantearon que cambios regulatorios en los activos en que pueden invertir las administradoras podrían tener efectos potenciales importantes en la rentabilidad de los afiliados. Es un tema que estamos analizando, como todos los insumos del diálogo. Habrá que ver si algo de eso forma parte de la propuesta.

Hoy estamos más centrados en abatir costos. De todos modos, son bienvenidos los estudios presentados y es positivo que haya más análisis sobre cómo mejorar el sistema. Es un punto sobre el que ya se intentó avanzar en el proceso anterior sin mayorías parlamentarias; ahora habrá que ver qué acuerdos se pueden construir.

¿La idea de centralizar la administración de las cuentas en el Estado, eso podría ser a través de BPS, o de otro organismo del Estado?

Ambas opciones son de recibo. Puede haber algunos argumentos por los cuales sería interesante que eso pudiera quedar en manos de BPS, por ejemplo, a los efectos de centralizar todo un conjunto de información y que algo que creo que es muy importante que no ha logrado pasar a lo largo de estos casi 30 años del régimen de capitalización individual, que la gente lo perciba como un componente mucho más integrado. La gente en general suele verlos como pilares muy desacoplados, es decir, por un lado está el BPS, que tiene su característica; por otro lado están las AFAP. Son dos mundos paralelos, cada uno tiene su hinchada incluso; hay algunos que les gusta más el reparto, hay otros que les gusta más su cuenta de ahorro individual que tiene en la AFAP, y creo que eso no es bueno.

Uruguay avanzó en un sistema mixto en 1996 con dos pilares. Entonces, la idea de que pueda estar en un organismo centralizado, todo junto, el pilar no contributivo, el pilar de reparto y el pilar de ahorro, creo que tiene ese atractivo de empezar a verlo como algo más integrado.

Ahora, también puede tener sus bemoles el hecho de que al BPS, que ya tiene un conjunto importante de funciones dentro del sistema, adquiera otras más tan relevantes. Son posibilidades a explorar, no son cosas sobre las que hoy como gobierno y como acuerdo del diálogo social tengamos definido.

Unificar prestaciones, ampliar cobertura y aumentar montos: la reforma de transferencias

Se habla mucho del tema de que hay que rediseñar o hay que reformular el sistema de transferencias, pero ¿de qué estamos hablando cuando hablamos de cambiarlo?

Hay un tema vinculado a que hay una gran dispersión de instrumentos que se han ido incorporando al sistema a medida que fue surgiendo una necesidad. Hoy tenemos asignaciones familiares por diferentes leyes, la mayoría del Plan de Equidad, pero otras que remiten a la vieja ley de asignaciones familiares. Tenemos la Tarjeta Uruguay Social, el bono crianza y algún otro dispositivo que ofrece el MIDES. Entonces, un primer elemento es la necesidad de unificar todas esas prestaciones en un marco legal común, único, con las mismas reglas para acceder, y que eso no esté disperso.

También tenemos la idea de que es necesario mejorar la cobertura. El sistema tiene una focalización buena, pero hay niños, niñas y adolescentes que no están recibiendo la prestación y que les correspondería. Es necesario que el rediseño normativo mejore las condiciones para que el error de focalización sea menor.

Entonces, mejorar la cobertura, pero además mejorar la suficiencia. Las prestaciones hoy, en promedio, se ubican en poco más de $3.000. Eso es necesario mejorarlo para que tenga un impacto más relevante.

Por supuesto que visualizamos la política de transferencias como uno de los componentes para contribuir a la reducción de la pobreza, en particular donde hay mayor concentración: en hogares donde residen niños, niñas y adolescentes. Pero esto tiene que ir en conjunto con políticas de vivienda, acceso a servicios e inserción laboral de los adultos, en general de las jefas de hogar. Por eso son relevantes las políticas de cuidado, para que pueda existir más tiempo para la inserción laboral y tener ingresos que permitan trascender la pobreza monetaria.

Hugo Bai

¿Qué pasa con las contraprestaciones?

Mejorando la cobertura, también pretendemos discutir como gobierno el tema de las contraprestaciones y de las condicionalidades. Nos parece que hay que poner más énfasis en cómo lograr que esos niños y niñas se hagan los controles de salud y asistan a los centros educativos. Está bastante probado que retirar las condicionalidades tiene un impacto mínimo y, por el contrario, estos niños y niñas que dejan de asistir son los que viven en situación de mayor vulnerabilidad. Por lo tanto, es como un doble retiro del Estado, y creemos que la solución pasa por otro tipo de políticas que deberían formar parte de los acuerdos que surjan del diálogo.

Por ejemplo, la política de becas, que ya tuvo un avance en la ley de Presupuesto, y lo que pasó el año pasado en términos de ir a buscar a esos niños y niñas cuando no están asistiendo. Hubo un cambio sustancial en cómo se logró traerlos de nuevo al sistema educativo, y poco tiene que ver con si le saco o le retorno la prestación.

También pensamos que hay que retirar dentro de las prestaciones las escalas de equivalencia. En los hogares más numerosos el monto por niño o niña decrece, pero está probado que en esos hogares el nivel de privaciones es mayor y las dificultades para salir de la pobreza son más críticas. Por lo tanto, nos parece que tiene que haber un monto per cápita plano, que se irá multiplicando por el nivel de beneficiarios que haya.

Y después una mirada que no tenga tanto que ver con los hogares un poco por debajo o por encima de la línea de pobreza monetaria, sino ir a las causas más estructurales y multidimensionales. En ese sentido, nos parece importante que, en esa ampliación de cobertura, se ubique a una población objetivo bastante por encima de la línea de pobreza monetaria, manteniendo un esquema de prestaciones más altas en la situación de mayor vulnerabilidad, pero que se extienda en esa escala decreciente hasta hogares que puedan estar cerca de la mediana, del 50% de hogares con niños, niñas y adolescentes en situación de mayor vulnerabilidad.

¿Es llegar hasta la mitad de los hogares que hay niños, niñas y adolescentes?

Hoy no se está tan lejos. Las políticas hoy llegan a un 30 y pico por ciento de hogares que están en el quinto, en el sexto decil de ingresos. Pero la población objetiva debería ser un poquito más amplia de lo que es actualmente la política de transferencias.

Mencionaste que el monto promedio de $ 3.000 no tiene el impacto deseado. ¿Hay algún número al que aspiren o que se sepa que podría tener un impacto un poco más significativo?

Todavía estamos un poco lejos de esa etapa. Como referencia nomás, ya esto escapa al diálogo, puedo decir que el trabajo del Instituto de Economía tenía como referencia el valor de una canasta básica alimentaria del INE -unos $6.300-. Por lo menos, en lo aspiracional, resulta interesante pensar en esa prestación, por lo menos para las situaciones de mayor vulnerabilidad, como una referencia.

¿Cómo se llevan esas propuestas con las restricciones fiscales que están sobre la mesa?

Ese es un desafío enorme. Esperábamos encontrar una situación fiscal diferente y una agenda donde esto se pudiera implementar de forma más rápida. Pero las circunstancias cambiaron. Dentro de la ley de Presupuesto se establecieron cambios tributarios que recogen la necesidad de que el país mantenga una macroeconomía estable y una situación fiscal que no genere otros problemas.

Al mismo tiempo, está la necesidad de avanzar en el área de protección social, que fue uno de los grandes compromisos del gobierno. Entonces, el despliegue de estas políticas se tiene que dar cuanto antes, seguramente en un marco gradual. Hay un compromiso muy fuerte, en particular con este tema de las transferencias, de avanzar con la mayor celeridad posible para atender una situación que es crítica. Soy optimista de que en las sucesivas rendiciones de cuentas puedan aparecer los recursos necesarios para financiar esto.

¿El diálogo social no incluye una discusión de financiamiento?

No, el diálogo no lo tiene previsto. Para algún tema que lo requiera, dentro de lo que es el sistema contributivo, sí podemos discutir algún elemento. Por ejemplo, el fondo de cuidado; ahí vamos a estar hablando de financiamiento. También dentro del sistema de jubilaciones y pensiones se puede plantear algún tema vinculado al financiamiento del régimen.